（1.中國人民大學國際關系學院教授、國家發展與戰略研究院副院長、

國際能源戰略研究中心主任  2.中國人民大學國際關系學院博士生）

2020年11月15日，在第四次區域全面經濟伙伴關系協定（RCEP）領導人會議上，歷經八年艱難談判的RCEP宣告達成，涵蓋東盟十國、中國、日本、韓國、澳大利亞和新西蘭在內的15個成員國正式簽署協議，組成目前全球參與人口最多、成員結構最多元、發展潛力最大的自貿區。亞太經濟合作組織（APEC）是亞太地區最高級別的政府間經濟合作機制，致力于推動亞太自貿區進程，促成高標準和全面的區域安排。作為實現亞太自貿區的重要途徑之一，RCEP的簽署不僅會對亞太地區的經貿規則及合作秩序起到重塑作用，其所包含的能源因素也將對構建亞太能源新體系產生溢出效應，對亞太經合組織機制下的能源國際合作起到重要推動作用。

01APEC機制下的能源國際合作特點

1989年至今，APEC各經濟體在APEC機制下開展了一系列多邊能源合作，包含能源效率與節能、新能源及可再生能源、能源運輸及基礎設施建設等多個方面。目前，APEC已經形成相對完整的能源合作機制及兼具原則性和靈活性的合作原則。1總體來看，當前APEC機制下的能源合作呈現出以下幾個特點。

第一，區域內綠色發展需求顯著增加，可再生能源合作成為重要發展方向。能源環境問題一直是APEC關注和重視的問題，每屆能源部長會議在討論本區域能源合作及未來發展方向時，都會對資源環境可持續發展問題給予關注。2從現實情況來看，亞太地區是全球最大的能源消費地區，消耗了全球約60%的能源，化石能源是其主要能源供應來源，預計到2040年，化石能源將占到亞太地區能源供應結構的82%。3但該地區傳統化石能源產出不多，不少經濟體能源對外依存度較高，因此，大部分成員經濟體都非常重視可再生能源的開發和利用。以東盟國家為例，東盟國家電力需求以年均6%的速度增長，是世界上電力需求增長最快的地區之一，自2000年以來，該地區水力發電量增長了兩倍。此外其現代生物質能在供熱和運輸中的使用也在迅速增加。4根據《2016～2025年東盟能源合作計劃》，東盟設定了到2025年可再生能源在一次能源結構中占比達到23%的總體區域目標。5然而，目前該地區的可再生能源占比只能達到15%左右，6因此，該地區具有發展可再生能源的巨大潛力。同時，區域內其他成員經濟體的可再生能源需求及技術訴求也在迅速提升。APEC已舉辦多場高端論壇，為促進亞太地區可持續發展提供交流和討論平臺。

第二，區域內經濟體能源合作互補性提升，能源地緣政治關系發生轉變。首先，需求方在資金、技術方面的優勢使得生產方的資源能夠得到有效利用并獲得經濟效益，形成多贏局面。從區域內能源資源的儲量分布與供需方面看，俄羅斯等生產方能源蘊藏量豐富，與區域內消費方的合作可以獲得能源資源的進一步開發與基礎設施建設的完善，既實現了消費方的供應安全，也提升了生產方的需求安全。中俄天然氣管道的建立和運營在滿足中國能源需求的同時，也為俄羅斯提供了巨大的天然氣出口市場。2020年5月，中俄東線天然氣管道項目剛剛投產不久，俄羅斯天然氣工業股份公司就公開表示已經開始"西伯利亞力量2號"天然氣管道項目的可行性研究。7而受到日本巨大需求的拉動，2019年澳大利亞液化天然氣（LNG）出口量也比上一年增長了11.4%。8其次，能源需求的清潔化和綠色化發展提升了經濟體間的合作水平與互補性。在合作內容上，能源結構的調整與轉型推動了區域內經濟體間的能效與清潔能源技術合作。"東盟-日本能源效率伙伴關系計劃"（AJEEP）旨在通過技術、經驗、信息等方面的交流，提升東盟國家的節能工作，項目目前已經推進到第二階段，致力于清潔能源運營與發展的相關人才培訓，并根據東盟國家的不同情況給予了不同培訓方案。9在合作方式上，域內經濟體逐漸拓展以貿易為主的基礎合作方式，經濟體間的金融及技術合作日益推進，特別是為域內經濟較不發達經濟體提供相關資金支持，以滿足其能源可持續發展的需求。以亞投行為代表的多邊金融機構在注重推進亞洲能源系統區域互聯互通、提高能源供應效率及可持續使用的同時，也結合部分欠發達地區的客觀條件，支持現代生物質能技術的清潔使用，以滿足各成員經濟體特別是農村地區的能源需求。10因此，區域內經濟體能源互補性的提升在一定程度上改變了區域內能源地緣政治關系，傳統能源消費方與生產方的界定及關系正在發生改變。

第三，依托地理優勢提升互聯互通水平，以次區域合作帶動域內共同發展。能源互聯的基礎在亞太地區一直存在，互聯互通水平的提升可以有效促進新能源的有效開發與利用、增強經濟體間的互信程度、推動經濟社會發展水平的進一步提高。當前APEC區域內互聯互通建設以次區域為主，依托各自地理位置優勢，穩步推進互聯互通水平。在東北亞，全球能源互聯網率先開花結果。2016年3月，中國國家電網公司、韓國電力公社、日本軟銀集團、俄羅斯電網公司共同簽署《東北亞電力聯網合作備忘錄》，為推動亞洲跨國電力合作邁出關鍵步伐。11全球能源互聯網建設將對促進清潔能源大規模開發和大范圍配置，提升能源清潔發展與轉型升級起到直接、積極的重要作用。12在東南亞，東盟電網（APG）被劃分為三個子系統穩步推進，分別為：位于大湄公河次區域（GMS）的上西部系統，位于泰國、印度尼西亞、馬來西亞和新加坡的下西部系統，位于文萊、馬來西亞、印度尼西亞和菲律賓的東部系統。13東盟石油理事會和東盟各國的國家石油公司正在推進跨東盟天然氣管道合作項目（TAGP）的建設。以馬來西亞、印度尼西亞為輸出國，分別向泰國、菲律賓、越南等國進行天然氣輸送，并實行雙邊與多邊合作相結合的方式。14次區域能源互聯互通水平提升不僅促進了資源的優化配置與使用，也為APEC區域內能源合作的體系化與制度化提供了基礎，推動了亞洲能源共同市場的形成。

第四，能源合作倡議起基礎性作用，合作效率有進一步提升空間。自能源合作在APEC機制中興起以來，先后經歷了緣起（1989～1995年）、機制化（1996～2006年）和深化（2007年至今）的階段，能源合作得到了機制內各經濟體的充分重視。APEC能源合作一般由領導人非正式會議提出合作倡議，隨后由能源部長會議參照倡議精神進行具體協商和政策制定，并由APEC能源工作組及研究中心等機構進行落實與情況監督，因此，能源合作倡議在APEC能源合作機制中起到基礎性作用。15這種合作方式對不同成員經濟體經濟發展水平、社會制度及文化要求給予了充分尊重，遵循了"APEC方式"，使得相關倡議獲得成員經濟體的普遍認可并形成凝聚力；但另一方面，這種合作方式也在一定程度上影響了合作效率的提升，不僅在共識的達成上需要曠日持久的多方磋商，而且強調靈活性導致監督機制軟弱，造成機制失去效率，16使得合作實質性進展和成果較少。另外，成員經濟體之間的能源合作大多停留在政府層面的磋商，具體企業的參與較少，也對具體合作的進一步落實與達成造成了一定困擾。

02RCEP協定下的能源合作

在RCEP的具體協定中，雖沒有專門談及能源合作的章節，但其現有原則及相關規定將有效維護多邊主義原則，促進亞洲能源共同市場建立，豐富能源國際合作內容，拓展合作主體，并提升合作透明度與便利化。

第一，有效維護多邊主義原則，為能源國際合作提供良好環境。首先，受國際油價持續低迷的影響，部分域內資源國經濟收益大幅下降，加劇了整體經濟通縮的風險，社會不滿情緒及貿易保護主義情緒顯著提升。而RCEP自貿區的建成一方面將帶動成員經濟體出口與對外投資增長，有效幫助其實現經濟恢復；另一方面則表達出支持和維護自由貿易與多邊貿易體制的堅定態度，為區域內經濟的恢復和發展提供基礎。據測算，到2025年，RCEP有望帶動成員經濟體出口、對外投資存量和GDP分別比基線多增長10.4%、2.6%、1.8%。17其次，區域合作是替代全球化合作、轉移政策不確定性和投資風險的有效手段。在疫情影響下，高度依賴勞動密集型產業出口來獲取收入的低成本經濟體成為全球產業鏈的最薄弱環節，全球性封鎖使得相關成員經濟體承擔巨大財政壓力，18以區域合作替代全球化將是域內各成員經濟體保持在國際產業鏈中的分工和地位的有效方式。而RCEP區域內能源資源的互補性也為東亞經濟圈能源國際合作的內部循環提供了必要基礎。再次，石油價格的走低擠壓了域內能源消費國的清潔能源發展空間，域內多邊合作助推清潔能源使用。低油價降低了電動汽車的市場吸引力，這在要求相關企業進一步降低電動汽車價格的同時，需要在充電時間和充電站可用性方面提升技術水平、加快研發進程，日韓企業在相關領域擁有技術優勢，域內多邊合作的加強可以有效促進技術合作與交流，降低部分發展中國家生產及使用成本，協助其完成應對氣候變化國家自主貢獻方案。

第二，提升區域一體化水平，增強域內成員經濟體的國際能源議價能力。一方面，RCEP區域內包含能源生產國、過境國與消費國，合作方式多樣。自貿區的建立可以強化成員經濟體之間的分工與合作，促進域內整體營商環境的提升和產業鏈、供應鏈與價值鏈的整合。根據相關協議規定，域內成員經濟體在運輸、金融、制造業等相關服務部門均作出了高于WTO要求水平的開放承諾，相關貨物、服務、投資等領域市場準入進一步放寬，原產地規則、海關程序、檢驗檢疫、技術標準等逐步統一，19這將推動能源國際合作中的要素流動，促進相對穩定的能源共同市場的建立，對不確定因素形成有效控制，對域內國際投資起到安全鏈的作用。另一方面，不論是全球原油貿易還是天然氣貿易，均普遍存在著"亞洲溢價"。在高油價時期，當油價超過100美元/桶時，亞洲溢價曾達到6～7美元/桶，在中低油價時期，亞洲溢價雖有所緩解，但也可達到1～3美元/桶。202012年，天然氣貿易的"亞洲溢價"現象達到歷史高位。21當年亞洲LNG現貨價格突破了15美元/百萬英熱單位，但歐洲交易中心天然氣價格低于10美元/百萬英熱單位，美國主要交易中心天然氣期貨價格僅為2～3美元/百萬英熱單位。22其根本原因是亞洲的相關市場尚未成熟，沒有形成統一的定價方式來實現公平的原油及天然氣交易。共同能源市場的逐步建立將使得域內經濟體增強國際能源議價能力，在一定程度上消除國際能源市場的"亞洲溢價"現象。

第三，提升能源貿易及投資的便利化，促進合作領域的優化升級。在貨物貿易方面，協議規定15國之間采用雙邊兩兩出價的方式對貨物貿易自由化作出安排，協定生效后區域內90%以上的貨物貿易將最終實現零關稅，且主要是立刻降稅到零和10年內降稅到零，使自貿區有望在較短時間兌現所有貨物貿易自由化承諾。23這將對域內成員經濟體間的基本能源貿易起到極大促進作用，以輕質循環油為例，當前中國從韓國進口的關稅為4.2%、從日本進口的關稅為7%，24關稅的降低將使得相關貿易量得到提升，中國與東盟國家的原油進口量也有望因采購成本降低而有所增加。在此基礎上，協議還以負面清單方式對包含采礦業的5個非服務業投資領域作出了較高水平的開放承諾，并對技術援助、過渡期安排、自然人流動等達成共識，各類能源投資主體更易參與到相關協定及項目中，合作便利化顯著提升。與此同時，RCEP關于知識產權的章節全面提升了區域內知識產權的整體保護水平，為清潔能源技術發展和使用提供了平衡和包容的方案。長期以來，由于知識產權帶來的"創新者、傳統社會與發展中社會利益"矛盾，發展中國家對于知識產權保護始終抱有懷疑態度，25很多國家相關法律法規的制定與實施處于較低水平。而清潔能源革命的推進又對信息和技術流動提出了要求，知識產權保護的缺乏始終是各經濟體在清潔能源技術方面開展有效合作的關鍵阻礙。此次RCEP自貿區協定中關于知識產權保護的相關規定是該地區內，特別是東盟國家提出自身關于知識產權保護想法的重要一步，這些國家開始逐步擺脫較為被動的地位，尋求建立對自身發展更有效的知識產權保護規范性機制，26也使得域內其他成員經濟體所掌握的優勢可以在東盟國家中得到更加充分的應用，適應全球能源變革，促進合作內容及合作領域的優化升級，對區域內創新合作和可持續發展提供保障，更加符合發展基礎設施建設的技術約定。27

第四，為中小企業參與搭建平臺，合作主體拓展符合綠色發展需求。在RCEP協議中，"中小企業"章節旨在為中小企業合作搭建更廣闊的平臺，尋求促進信息共享與合作，以提高中小企業利用協定獲益的能力。28中小企業的參與在為最不發達成員經濟體提供參與機會、協助其縮小與他國發展差距的同時，也為區域內可再生能源的合作提供了更大契機。在投資上，公共資源在具有較大前期資本需求的大規模可再生能源（例如水力發電或地熱發電）的融資中發揮著非常重要的作用，而風能和太陽能光伏項目等，則需要更多地依賴私人融資。29在技術上，部分中小企業同樣具有很強的創新及技術能力，同時對于小規模可再生能源項目擁有較為豐富的建設經驗，更加符合部分欠發達成員經濟體在其貧困地區推廣可再生能源的需要，包括太陽能、風能、沼氣、清潔爐灶等項目的建設與推進，可以更加因地制宜地推動綠色發展，創造更多合作機會。另外，RCEP通過搭建更加便利的金融服務平臺，對新金融服務、金融信息轉移與處理等均給出了相關規定，為企業獲得更穩定的金融環境，更便利地融入區域價值鏈與供應鏈創造了條件。

第五，貿易爭端解決機制規范化，提升合作透明度與便利化。RCEP貿易救濟章包括了"保障措施"和"反傾銷和反補貼稅"兩部分內容，在"反傾銷與反補貼稅"方面，協定以"最佳實踐"清單的方式顯著提高了反傾銷和反補貼調查的技術水平和透明度。30在能源國際合作中，相關產品的傾銷與反傾銷常常是貿易爭端的主要表現形式，中韓間關于光伏產品的傾銷與反傾銷爭端持續多年，2014年中國對原產于韓國的進口太陽能級多晶硅反傾銷調查最終裁定，進口經營者應繳納相應的反傾銷稅。31RCEP對反傾銷與反補貼調查的書面信息、磋商機會、裁定公告和說明等實踐做法均進行了規范，有利于爭端的公平、公正解決，維護正常合作秩序。同時，在標準、技術法規和合格評定程序方面，RCEP有助于各方在承認標準、技術法規和合格評定程序中減少不必要的技術性貿易壁壘。2020年7月，韓國設置光伏組件供應商"低碳資質認證"壁壘，將中國組件企業排除在韓國市場之外，32RCEP的相關規定可以促進各方在技術法規以及評定程序方面的信息交流與合作，協助破除當前韓方拒絕為我國實施認證的技術壁壘。因此，自貿協定對制止損害雙邊貿易和投資的壟斷行為、提升能源國際合作的透明度與便利化、營造良好的投資環境具有重要意義。

03RCEP自貿區的建立對APEC機制下能源國際合作的推動作用

當前，APEC機制下的能源國際合作以"國際能源合作倡議"為基礎，是一種先于雙邊與多邊經濟活動的理念合作，是國際能源合作具體行動的總綱領，是由多個經濟體共同參與實施的、以能源為主要工作重心的、由參與成員經濟體自愿采取的合作性戰略。33RCEP自貿區的建立可以在現有基礎上促進APEC區域綜合能源安全需求的形成，推進域內各成員經濟體之間的包容均衡發展，增強成員經濟體之間的協調性與規范化行動，提升國際能源合作倡議的有效性，推動亞太能源安全新體系的建立。

首先，RCEP可以有效整合行為體間的合作目標，有利于區域性綜合能源安全需求的形成。"國際能源合作倡議"的參與行為體是指參與倡議生命周期所有階段的參與者，同時也包括那些直接因倡議活動而受到影響的利益相關者。34因此，受到APEC能源國際合作影響的國際組織、政府、商業部門和社會團體都是其中的重要行為體。在RCEP的相關協定中著重強調了區域內的多邊及統一規則體系，注重各類參與主體行為與目標的協調。另一方面，由于能源在經濟發展中的基礎性作用，部分APEC成員經濟體仍持有較為保守的能源安全觀，加之APEC區域內以能源消費方為主，化石能源在能源結構中占據絕對主導地位，導致域內供需關系較為緊張，相關各方對有爭議油氣資源的競爭時有發生。35RCEP強調經濟技術及科技創新方面的合作，為區域內綠色發展需求創造技術合作機會，而區域內交往與合作的增加，也有利于提升域內成員經濟體能源安全的相互依賴，促進既強調供需安全又兼顧社會含義"安全（Safety）"的區域性綜合能源安全觀的形成。36

其次，有效利用差異性與互補性，包容均衡發展提升互信水平。驅使行為體進行能源合作的動力來源于行為體之間的能源資源稟賦以及經濟體利益的差異性。通過RCEP的簽訂，域內成員經濟體的資源稟賦差異得到有效運用與整合，成員間的分工合作得到強化，也為亞太區域能源國際合作的推進與深化提供動力。與此同時，APEC內部經濟體經濟發展水平擁有較大差異，各成員能源企業存在實力與經驗殊異，這造成了不同經濟體企業間的不平衡合作。而能源企業是國際能源市場的基本參與者，不平衡的合作方式在一定程度上影響著成員經濟體在供應鏈和價值鏈中的位置與利益，不利于經濟體間的良好互動和互信水平提升。RCEP的相關協定照顧到了不同成員經濟體的情況，給予最不發達成員經濟體特殊與差別待遇，37通過規定加強經濟技術合作，滿足了此類成員經濟體的實際需求，有利于推進亞太地區更加包容均衡的發展。

再次，增強成員經濟體之間協調性，以規范化行為提升合作效率，增強倡議的有效性。影響"國際能源合作倡議"有效性的因素包括"政府與能源工業部門間的不協調、政府間國際組織的身份重疊、評估和修正的機制缺乏、實施過程中組織管理的低效"等四個因素。38不同參與主體的協調性不足及監督機制缺乏，極大拉低了相關機制的效率，使得"國際能源合作倡議"的進程被延緩。RCEP協定以專門的章節對相關企業參與權利及監管予以規定，推進政府與商業部門的行為整合，為合作的實質性推進提供保障。另外，RCEP競爭政策章明確了各方須共同遵循的競爭立法和執法原則，有效規范了相關調查的透明度和正當程序，39以多種競爭執法合作的形式，加強了各方在競爭政策領域的交流合作，提升了成員經濟體之間的合作效率。

總而言之，通過RCEP建立的更加開放的多邊及地區經貿安全機制，有利于更加開放、包容、合作和可持續的亞太能源安全觀的形成，為區域能源國際合作提供必要基礎，提升參與成員經濟體在國際能源市場中的話語權與影響力，發揮能源在地區經濟復蘇與發展中的助推作用，以構建合作共贏的亞太命運共同體。

參考文獻

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原文首發于《電力決策與輿情參考》2020年12月11日第48期