2024年12月1日，“聚能向新·守正同行——律新社2024能源、環(huán)境與自然資源法律實(shí)務(wù)發(fā)展論壇”召開，《能源法》主要起草專家、北京市煒衡律師事務(wù)所高級(jí)合伙人胡育宏作“《能源法》的立法邏輯和實(shí)施前瞻”主旨演講。他解讀了《能源法》的立法背景、立法邏輯、實(shí)施路徑和適用要點(diǎn)，為能源法律服務(wù)從業(yè)者全面且深入理解《能源法》、正確適用《能源法》提供了寶貴的解析思路。

立法邏輯：背景、動(dòng)力、實(shí)質(zhì)、依據(jù)和思路

胡育宏律師先講述了《能源法》的立法邏輯，包括立法的時(shí)代背景、內(nèi)在動(dòng)力、精神實(shí)質(zhì)、立法依據(jù)和總體思路等。

胡律師表示，在時(shí)代背景上，目前是能源轉(zhuǎn)型變革的重要關(guān)口，從2006年首次起草《能源法》，到2015年重啟起草工作，經(jīng)過九年時(shí)間，我國(guó)《能源法》的起草背景已經(jīng)發(fā)生了重大變化。我國(guó)已成為能源生產(chǎn)和消費(fèi)的第一大國(guó)，資源稟賦約束與能源需求之間的矛盾更加突出，國(guó)內(nèi)外都面臨資源不足、氣候變化、生態(tài)破壞和生物多樣性減退的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，能源結(jié)構(gòu)調(diào)整日益迫切，需要從傳統(tǒng)的能源安全觀轉(zhuǎn)變到新的能源安全觀。

傳統(tǒng)的能源安全觀主要關(guān)注能源產(chǎn)業(yè)鏈和基礎(chǔ)設(shè)施的安全，特別是如何解決石油對(duì)外依存度高的問題。作為國(guó)家安全觀的重要組成部分，新的能源安全觀則從更高層次上關(guān)注可持續(xù)發(fā)展，生態(tài)安全和氣候安全成為新的能源安全觀的重要內(nèi)涵，這也是在“雙碳”目標(biāo)提出之后，《能源法》起草面臨的新課題。可以說，2015年重啟《能源法》立法工作所面臨的時(shí)代背景及立足點(diǎn)與2006年不可同日而語(yǔ)。

 在內(nèi)在動(dòng)力上，市場(chǎng)化改革是重要推動(dòng)力，自2008年《能源法》公開征求意見稿發(fā)布后，為什么在2008年到2015年再無音訊？后來大家才意識(shí)到，《能源法》出臺(tái)之所以推進(jìn)緩慢，是有其深層次原因的。胡律師認(rèn)為，這與我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的決心以及一系列關(guān)于市場(chǎng)化改革的重大決策部署出臺(tái)的節(jié)奏密切相關(guān)。市場(chǎng)化改革是此次《能源法》出臺(tái)的內(nèi)在動(dòng)力，胡律師認(rèn)為《能源法》最大的亮點(diǎn)是能源市場(chǎng)體系這一章，該章規(guī)定了能源市場(chǎng)體系的核心內(nèi)容、建設(shè)目標(biāo)、價(jià)格形成機(jī)制，遵循了“管住中間、放開兩頭”的改革主線。沒有市場(chǎng)體系建設(shè)，《能源法》的效能將大打折扣。

在胡律師看來，《能源法》的精神實(shí)質(zhì)體現(xiàn)在三個(gè)方面：

首先，能源法立法是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必不可少的重要一環(huán)。其次，《能源法》是習(xí)近平法治思想在能源領(lǐng)域的重要實(shí)踐。

最后，《能源法》體現(xiàn)了法治對(duì)于能源市場(chǎng)化改革、能源發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施、能源安全的基礎(chǔ)性、保障性和長(zhǎng)期性作用，即通過法治方式貫徹新發(fā)展理念，貫徹總體國(guó)家安全觀，實(shí)施能源安全新戰(zhàn)略，堅(jiān)持立足國(guó)內(nèi)、多元保障、節(jié)約優(yōu)先、綠色發(fā)展，推動(dòng)加快構(gòu)建清潔低碳、安全高效的新型能源體系。

胡律師指出，《能源法》的立法依據(jù)主要是行之有效的能源政策。在漫長(zhǎng)的起草過程中，新政策陸續(xù)出臺(tái)，如何處理政策的變動(dòng)與立法要求的穩(wěn)定性、長(zhǎng)期性之間的關(guān)系，是立法中必然關(guān)注的重點(diǎn)問題。政策雖然是變動(dòng)的，但能源轉(zhuǎn)型、市場(chǎng)化改革的思路和主線沒有改變，如何將政策中不變的主線提煉出來，變成法條，既涉及到立法技術(shù)問題更涉及到對(duì)政策的領(lǐng)會(huì)和把握。從最后出臺(tái)的相關(guān)條款來看，《能源法》的起草完成了這個(gè)任務(wù)。

胡律師認(rèn)為，在總體思路上，確定《能源法》在法律體系中的定位很重要，經(jīng)過反復(fù)研究，《能源法》只應(yīng)涉及能源領(lǐng)域的根本性、全局性、穩(wěn)定性、長(zhǎng)期性問題，《能源法》應(yīng)當(dāng)定位于能源領(lǐng)域的基礎(chǔ)性、統(tǒng)領(lǐng)性法律，這一點(diǎn)基本上沒有爭(zhēng)議。《能源法》在性質(zhì)或定位問題上具有一定的綜合性，而不應(yīng)界定為某一種性質(zhì)。其次，《能源法》應(yīng)立足于保障能源安全的立法思路。新的能源安全觀是2015年起草《能源法》的首要目標(biāo)和出發(fā)點(diǎn)。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，能源保障和安全事關(guān)國(guó)計(jì)民生，是須臾不可忽視的“國(guó)之大者”。能源安全是《能源法》章節(jié)設(shè)計(jì)和條款安排首要考慮的問題。再次，在科學(xué)定位的基礎(chǔ)上，《能源法》需要妥善處理其與電力法等能源單行法之間的關(guān)系。總之，《能源法》需要發(fā)揮對(duì)能源單行法的統(tǒng)領(lǐng)、協(xié)調(diào)作用，激發(fā)能源單行法之間的協(xié)同作用。而且，《能源法》要妥善處理《能源法》與礦產(chǎn)資源法等其他法律之間的關(guān)系。起草過程中，起草單位針對(duì)《能源法》與其他相關(guān)法律之間的關(guān)系，立法中還注重能源法與礦產(chǎn)資源法、環(huán)境保護(hù)法、安全生產(chǎn)法等其他相關(guān)法律的協(xié)調(diào)。《能源法》立法體系與內(nèi)容的安排上，堅(jiān)持問題導(dǎo)向是新時(shí)代立法工作的基本要求。

《能源法》早期立法中，框架結(jié)構(gòu)基本上都采取了能源產(chǎn)業(yè)鏈+重點(diǎn)問題的方式展開。經(jīng)過反復(fù)討論、研究，聽取各方意見，逐步采取突破能源產(chǎn)業(yè)鏈、突出問題導(dǎo)向的原則設(shè)計(jì)框架結(jié)構(gòu)。最終的框架設(shè)計(jì)突出了《能源法》要解決的現(xiàn)實(shí)重大問題，體現(xiàn)了在能源高質(zhì)量發(fā)展背景下《能源法》的定位和目標(biāo)。

立法中，還妥善處理?xiàng)l款的原則性與可操作性之間的關(guān)系，以及內(nèi)容的簡(jiǎn)略和具體之間的關(guān)系。

法治本身課以立法者一項(xiàng)義務(wù)，即必須充分考慮將要頒布的法律的實(shí)施和強(qiáng)制執(zhí)行問題。清晰性、準(zhǔn)確性、無歧義，是法律可預(yù)測(cè)的前提條件，而可預(yù)測(cè)將產(chǎn)生規(guī)范對(duì)象有意識(shí)地選擇遵守法律的良性效果，如果立法者寄希望于將來由執(zhí)法部門再對(duì)法條作出進(jìn)一步主觀解釋才能實(shí)施，則法律的實(shí)施效能將大打折扣。《能源法》原則性條款過多，一直是各方意見最大的問題之一，也是起草中面臨的最大挑戰(zhàn)。

胡律師表示，現(xiàn)在看來，《能源法》原則性條款過多的問題仍然存在，但基于《能源法》的定位和規(guī)范事項(xiàng)的宏觀性、整體性，在現(xiàn)有立法模式下，也只能如此。反之，如果非要硬性設(shè)置一些規(guī)范具體內(nèi)容的條款，那么勢(shì)必動(dòng)搖《能源法》的定位，造成《能源法》與能源單行法之間關(guān)系的紊亂。

立法過程：民主立法、科學(xué)立法

隨后，胡律師介紹了《能源法》立法過程，他認(rèn)為，整個(gè)起草過程體現(xiàn)了民主立法、科學(xué)立法的要求。關(guān)于民主立法。2015年，國(guó)家能源局委托中國(guó)法學(xué)會(huì)能源法研究會(huì)組織專家對(duì)2008年版本進(jìn)行修改，形成修改稿。內(nèi)部經(jīng)過多輪征求意見和論證后報(bào)送原國(guó)務(wù)院法制辦。

2017年至2020年，在原國(guó)務(wù)院法制辦、司法部的指導(dǎo)下，國(guó)家發(fā)展改革委、國(guó)家能源局組織成立了專家組和工作專班深入研究、反復(fù)論證、多次溝通，在國(guó)家發(fā)展改革委報(bào)送原國(guó)務(wù)院法制辦修改稿的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步修改完善，形成了征求意見稿，向社會(huì)公開征求意見。起草單位對(duì)意見進(jìn)行了梳理、研究、論證，形成新的送審稿，報(bào)送司法部。

此后，司法部又廣泛征求意見，由起草單位研究論證，形成新的送審稿。

在全國(guó)人大常委會(huì)審議階段，又多次征求意見。

因此，《能源法》是相關(guān)部門集合各方面意見并形成共識(shí)的成果。

實(shí)施前瞻：大大提升能源法律法規(guī)體系化水平

最后，胡律師對(duì)《能源法》的實(shí)施進(jìn)行了前瞻。

胡律師表示，《能源法》價(jià)值實(shí)現(xiàn)的基本邏輯是：《能源法》大大提升能源法律法規(guī)體系化水平，從而保障能源體制革命，實(shí)現(xiàn)能源轉(zhuǎn)型與能源安全。

《能源法》的重要功能是協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌能源單行法律，發(fā)揮能源法律體系的總體法治效能。《能源法》條款的特征是，《能源法》直接權(quán)利義務(wù)型條款不多，大量條款規(guī)定了各級(jí)人民政府的法定責(zé)任，這些條款將通過執(zhí)法檢查、專項(xiàng)監(jiān)管、專項(xiàng)考核、政績(jī)考核等方式發(fā)揮實(shí)質(zhì)的效力。《能源法》為完善能源法律制度體系提供了總體綱領(lǐng)和立法依據(jù)。

《能源法》提供了總體綱領(lǐng)和立法依據(jù)。《能源法》的出臺(tái)將引領(lǐng)、促進(jìn)相關(guān)單行法律、行政法規(guī)、規(guī)章的制訂和出臺(tái)。同時(shí)，由于能源單行法的立法滯后，《能源法》可以拾漏補(bǔ)缺，完善能源法律體系。

但胡律師也認(rèn)為，歸根到底，《能源法》的實(shí)施仍需大量配套法律法規(guī)規(guī)章提供支持。在某些領(lǐng)域，沒有配套規(guī)定，《能源法》的條款將被架空。《能源法》的配套立法迫在眉睫。

胡律師最后認(rèn)為，在《能源法》配套立法中涉及市場(chǎng)主體權(quán)利義務(wù)的具體規(guī)定，也應(yīng)當(dāng)貫徹比例原則，否則將給市場(chǎng)主體造成不合理負(fù)擔(dān)，影響能源法的整體實(shí)施效能。