推進北方地區冬季清潔取暖是中央部署的重大民生工程、民心工程，對保障人民群眾溫暖過冬、改善大氣環境具有重要現實意義。以2016年12月中央財經領導小組第十四次會議研究部署為標志，全面推進北方地區冬季清潔取暖的進程開啟。近兩年來，國家相關部門加強頂層設計、強化規劃引領，地方政府加快推進實施、加強運營服務，加強落實，充分調動企業的積極性，推進北方地區冬季清潔取暖工作取得了初步成效。本文根據各地實踐情況總結了推進此項工作的主要經驗、存在的問題，并提出下一步工作建議。

一、清潔取暖概念理解與任務目標

清潔取暖本質上是在滿足建筑室內采暖（熱）舒適的條件下實現低排放、低能耗的取暖方式，主要從建筑末端、集中供熱管網和供暖熱源等環節分別努力：通過建筑保溫技術降低室內對熱量的需求，通過高效和智能的輸配系統降低輸配過程損失和過量供熱損失，通過選擇高效清潔熱源最終實現清潔取暖。

目前，城市城區多采用集中供暖；縣城和城鄉結合部以采用集中供暖為主，分散供暖為輔；農村地區普遍無集中供熱管網，以分散采暖為主。通常根據上述三類地區的建筑性能、供暖負荷需求、能源稟賦和分布、熱源和管網設施現狀等特點，綜合考慮環境治理、能源發展目標、經濟發展水平等因素設計與之適應的技術路線，因地制宜清潔供暖。

根據《北方地區冬季清潔取暖規劃（2017—2021年）》，目前，我國北方地區清潔取暖比例僅為34%。規劃到2019年，北方地區清潔取暖率達到50%，替代散燒煤（含低效小鍋爐用煤）7400萬噸，其中，“2+26”重點城市城區清潔取暖率要達到90%以上，縣城和城鄉結合部（含中心鎮，下同）、農村地區分別達到70%、40%以上。到2021年，北方地區清潔取暖率達到70%，替代散燒煤（含低效小鍋爐用煤）1.5億噸。其中，“2+26”重點城市城區全部實現清潔取暖，縣城和城鄉結合部、農村地區分別達到80%、60%以上。

二、清潔取暖工作主要進展與經驗

根據匯總數據，2017年北方地區共新增清潔取暖面積20億平方米，約完成了五年規劃目標17%，有了良好開端。主要工作進展與經驗包括：

（1）形成規劃體系，加強規劃引導

2017年12月5日，國家十部門聯合印發《北方地區冬季清潔取暖規劃（2017—2021）》（簡稱《規劃》），明確了推進北方地區清潔取暖工作的目標、策略和保障措施。之后，北京、山西、天津、山東等省級政府及其下轄市（區、縣）結合本地區實際，陸續印發了省級清潔取暖實施方案及市（區、縣）級清潔取暖工作方案，層層分解《規劃》任務，包括細化的資金來源和使用方法等。形成了從中央到地方上下聯動分工落實的體系化“施工圖”。

（2）改進體制機制和支持政策

陸續發布《關于開展中央財政支持北方地區冬季清潔取暖試點工作的通知》《關于推進北方采暖地區城鎮清潔供暖的指導意見》《關于北方地區清潔供暖價格政策的意見》《關于加快推進天然氣利用的實施意見》等支持政策，完善資金、價格等體制機制，并支持試點地區先行。組織建立了北方地區冬季清潔取暖部級聯席會議機制，協調各部門分工，形成了工作合力。

（3）依托財政資金培育市場、帶動社會投資

目前形成了中央到地方的多級財政補貼制度，比如中央財政向從“2+26”城市中確定的首批12個試點城市撥付了總共60億元獎勵資金，有的地方從大氣污染防治資金中專門安排煤改氣、煤改電專項獎補資金用于支持本地清潔取暖工程，有效降低了清潔取暖項目的運行成本，培育清潔取暖市場，吸引眾多民營企業參與投資。壯大了推動清潔取暖工作的力量。

（4）初步完成諸多技術路線的示范驗證

清潔取暖可細分為不同技術路線，其中僅分散式電供暖包括發熱電纜、電熱膜、蓄熱電暖器等技術路線，以及各類電驅動熱泵取暖。通過從試點到全面推廣清潔取暖，已積累了大量項目經驗，示范驗證了諸多技術路徑的可行性和運行優勢與限制因素。為更大范圍、更好因地制宜優化技術路線組合奠定了基礎。

（5）首批試點效果明顯

數據顯示，2017年確定的首批12個試點城市共計完成清潔取暖改造面積7.25億平方米，改造戶數683.91萬戶；建筑節能改造1318萬平方米，14.2萬戶。去年采暖季，12個試點城市PM2.5平均濃度同比下降33%，重污染天數同比減少57%，部分城市的農村地區清潔取暖率已達到60%以上，試點效果明顯。2018年8月，第二批23個試點城市名單公布。

三、存在問題

清潔取暖工作是一項系統工程，制約因素較多，突出問題表現為“兩難三低”。

（1）經濟性低

經濟性問題是制約清潔取暖推廣的首要瓶頸。清潔取暖項目初期改造投入大、后期運維成本高，在熱、氣、電價格不能市場化調節的情況下，項目本身對社會資本的經濟吸引力有限。此項工作開展較快的地區很大程度得益于財政補貼支持，然而補貼模式并非長久之計。比如，電供暖項目初始投資較大，特別是用戶已經繳納過熱網初裝費的居民小區，初始投資來源少，主要依靠地方財政補貼。從運營成本上看，居民電供暖運營成本明顯高于傳統供熱模式，供暖用電價與終端熱價倒掛問題普遍存在，若難以支付后期運行成本，居民甚至返用傳統取暖方式。同時，清潔能源供暖普遍存在供熱方式和運營模式的不確定性。

（2）摸底難

因地制宜的底數不清，無法精確制導。“因地制宜”原則雖已明確，但因為統計、分析不足等因素，難以充分掌握基礎數據，不能因地制宜。比如，氣候條件、能源稟賦、居民可承受意愿如何？供熱面積多大、每年供熱量多少、鍋爐煤耗多高？多能互補供熱的優化策略如何？未來供暖需求如何？……對這些眾多底數及其動態變化、對比結論，單一政府部門、供熱企業短時間難以全部弄清，最優的區域能源供熱方案也就無從說起。

（3）平衡難

技術路線的選擇上各有偏好，眾口難調。因為對不同類型技術路線的技術經濟性認知爭議，或者涉及責任、利益不同，推進清潔取暖工作的不同主體對技術路線的偏好不一致。“煤改氣”“電鍋爐”供暖因為后期運維責任清晰，受到部分地區的偏好，而具有資源稟賦但后期運維資金缺乏保障的方案則被有意回避；部分地區將清潔取暖等同于“一刀切”去煤化，忽略煤炭是我國能源利用的主體能源的事實；電采暖設備企業普遍支持煤改電；核電企業推動核能供暖……但對于居民而言，價廉才是硬道理。

（4）居民可承受能力低

清潔取暖用戶對清潔取暖服務價格的承受能力低。相當數量的取暖用戶分布在農村和城鄉結合部，經濟收入水平有限，而且受長期以來的觀念、習慣等因素影響，其依賴傳統、落后的供暖方式滿足取暖需求，對新的清潔供暖方式接受度較低，使清潔供暖服務價格難以充分市場化。

（5）建筑節能水平較低

農村建筑節能標準比較低。北方地區大部分建筑特別是廣大農村地區建筑，圍護結構熱工性能較差，導致取暖過程中熱量損耗較大，不利于節約能源和降低供暖成本。

四、下一步工作建議

總體而言，要圍繞“因地制宜”大方向，繼續深入掌握基礎數據，然后“制宜”。

（一）提高認識，凝聚工作合力。通過強有力的新聞輿論，進一步提高政府、企業和居民對清潔取暖工作重大意義的認識，發揮各級政府在清潔取暖中的推動作用，充分調動企業和居民的積極性，強化企業在清潔取暖領域的主體地位，促進居民轉變落后取暖觀念、提高清潔取暖消費意愿，切實形成企業為主、政府推動、居民充分配合的工作氛圍，凝聚工作合力。

（二）充分研究論證不同技術路線不同運行工況的技術經濟性。每種技術路線都有其優勢和相對不足，其相對傳統取暖方式可能總體上進步了，但并不是“放之四海而皆準”的最優路線。特別在不同運行工況下，每種技術路線的運行成本、環保、安全、運行小時等指標都會出現變化。充分研究論證不同技術路線不同運行工況的技術經濟性，才可能減少各方對不同技術路線的認識差異，便于在同等條件下選擇成本最低和污染物排放最少的清潔供暖組合方式。

（三）摸清底數，做好區域能源系統規劃。系統分析區域資源稟賦、經濟發展程度、氣候條件、供暖需求、居民承受能力等特征，建立供暖需求采集、監測和分析系統，形成區域取暖數據庫并動態跟蹤分析，因地制宜做好區域能源系統規劃，以此為指導優選清潔取暖技術路線。同時，區域清潔供暖規劃要有大有小，相互間具有兼容性。

（四）深挖市場潛力，探索有效的商業模式，提高項目經濟性。清潔供暖關系千家萬戶，涉及熱源開發、管網建設運維和末端設備推廣應用等產業鏈條，具有規模經濟和范圍經濟。通過加強對供暖企業的政策支持，鼓勵企業提供多樣化的綜合能源解決方案，探索有效的商業模式，以新市場空間和業務收益補貼供暖項目。合理確定財政補貼標準，完善熱價、電價、氣價等價格機制，發揮政府和市場的雙重作用，提高清潔取暖項目的經濟吸引力，推動清潔供暖“改得起”，更“用得起”。

（五）源網室全環節協同改進，使系統效率最大化。熱源方面，建立健全體制機制，做好統籌規劃，保障煤、電、氣等熱源供應。網輸環節，加強網輸基礎設施建設，特別是加強天然氣運儲設施和配電網建設，加強供熱管線維護，提高能源系統輸送效率。建筑室內環節，提升建筑物及采暖末端能效，降低供暖負荷需求，一方面進一步提升新建建筑節能設計標準，另一方面對既有建筑繼續加強節能改造；提升末端采暖設備環保、安全、節能等標準，建立健全設備評選體系。