我國頁巖氣產業發展目前已初步形成“獨立礦種、一級礦權、兩級管理、多元參與”的體制機制，但仍存在開發成本過高和市場化程度較低等問題，發展路徑過于依賴政策優惠和國家補貼。因此，本文結合我國油氣市場發展實際，系統梳理美國頁巖氣的產業發展經驗，以促進我國頁巖氣產業持續健康發展。

美經驗可借鑒無法復制

“競爭一合作”的開發體制促進了技術創新，是美國頁巖氣產業革命成功的根本，但我國現階段無法復制。

近年來，我國非常重視頁巖氣的產業發展，目前已初步形成“獨立礦種、一級礦權、兩級管理、多元參與”的體制機制，市場化水平有了一定提升。盡管如此，我國頁巖氣的發展仍存在開發成本過高和市場化程度較低等問題，發展路徑過于依賴政策優惠和國家補貼。根據美國頁巖氣商業化成功的經驗和產業經濟學中的一般規律：政策和補貼能在短期內幫助企業“解燃眉之急”，但并不能支持新興產業擁有持續自我發展能力;加快我國頁巖氣的發展，歸根結底要實現產業創新，激勵企業依靠市場實現技術和經濟上的突破并獲取盈利。因此，有必要系統梳理美國頁巖氣的產業發展經驗，并結合我國油氣市場發展實際，切實促進我國頁巖氣產業持續健康發展。

美頁巖氣的發展經驗

美國政府長期重視能源產業的發展戰略，能源部下設多個如國家石油委員會的獨立能源咨詢機構，直接向能源部長提供極具參考價值的戰略建議和能源行業的最新發展動態。一方面，獨立存在的咨詢專家委員會保障了美國能源產業發展戰略制定的客觀性，始終圍繞能源獨立和能源多元化進行，不為短期內政府的政治利益和企業的經濟利益所左右。以國家石油委員會為例，該委員會于2007年7月的咨詢年報中指出：受國內供給限制，美國在未來將更加依賴LNG進口，建議加強LNG產業建設;僅兩年后，該委員會在2009年和2011年咨詢年報中已及時修正對美國能源產業的預判，建議大力發展國內頁巖氣和頁巖油產業。另一方面，對能源行業發展動態的密切關注使美國對新的能源種類及其開發技術有較為超前的認識，有利于制定具有前瞻性的產業發展戰略。譬如，美國歷史上第一次商業化開采頁巖氣的時間為1821年，但頁巖氣產業實際“井噴”式發展出現在2005年以后。在這100多年里內美國一直長期堅持研發先進的頁巖氣開發技術和完善天然氣的市場化運營模式并最終取得突破。BP能源統計數據顯示，2009年美國天然氣產量5840億立方米，首次超過俄羅斯的5277億立方米成為全球第一大生產國。

“競爭一合作”的開發體制促進了技術創新，是美國頁巖氣產業革命成功的根本。該體系由兩個方面組成。一是完善的產權制度，有助于參與頁巖氣開發的各個相關方(勘探公司、開發企業、土地所有者、礦權擁有者)責、權、利劃分清晰，建立合理的行業準入和退出機制;二是成熟的市場運營體系，保障各個市場參與者激勵充分、競爭與合作自由，吸引了大批油田服務公司(例如物探公司、鉆井公司)、技術研發機構和金融企業等共同參與并實現高效率的產業分工體系，并帶動了管網等基礎設施得到大發展。

完善的產權和成熟的市場制度使企業家精神得到充分發揮，一大批中小公司在不進則退、優勝劣汰的市場競爭中成為技術創新和商業化的主力：從事頁巖氣開發某一環節的中小企業在完成其開發或服務并收回利潤后，可以將項目轉讓，后續工作由下一個環節的中小企業代替，在勘探、開發項目各個階段的過渡上形成無縫銜接。在這種充分“競爭一合作”的開發體制下，頁巖氣開發單個環節投入小、作業周期短、資金回收快、資本效率高，能夠最大程度上激發中小企業的參與和技術創新熱情。

在美國頁巖氣的整個產業鏈中，產業的規模化發展是實現資源商業化的重要環節。

一方面，在中小型企業通過“競爭一合作”的開發體制實現技術突破和初步商業化以后，由于資本和運營能力上的限制，頁巖氣的產業規模化發展需要大企業長期運營經驗和巨額投資的支持。開放的市場化運營使美國大型油氣生產企業可以通過參股、并購擁有頁巖氣區塊，核心開發技術甚至整個中小型頁巖氣公司，能夠利用資本和市場實力進行資源整合，提高整個產業的生產效率，進一步降低單位生產成本，使頁巖氣市場價格更具競爭力。

另一方面，從頁巖氣井口到用戶之間通暢的市場化輸送渠道，同樣保障了產業的規模化發展。在美國歷史上，聯邦政府對天然氣價格的管制曾導致上世紀70年代的“氣荒”和80年代的產量過剩。為保障供氣安全并減少輸送成本，美國聯邦能源管理委員會等監管機關出臺《天然氣政策法案》、聯邦能源管理委員會第380號令、436號令和636號令等一系列法案和法規，將天然氣產業鏈上生產、運輸和分銷三個環節進行市場化拆分，形成獨立的管道公司和天然氣銷售公司;允許管道的第三方進入并強制管道公司公開其服務的有效性信息，下游用戶可以自行選擇供氣商，實現了天然氣從井口到用戶間的輸送路徑最優。

出臺有針對性的政策支持。美國對頁巖氣的產業政策支持主要來自法律法規和財政補貼。法律法規方面，美國沒有針對頁巖氣的專門立法，但是大多數天然氣政策對頁巖氣同樣有效;財政支持方面，美國聯邦政府主要補貼頁巖氣開發的技術研發，近30年來先后投入了60多億美元進行非常規氣勘探開發活動，投入超過10億美元用于培訓和研究，水平鉆井、水力壓裂、隨鉆測井、地質導向鉆井、微地震檢測等頁巖氣開發關鍵技術的突破與率先應用都來自美國。此外，美國共有48個州開發頁巖氣。這些州政府都有各自針對天然氣和頁巖氣的政策和法令，特別是激勵頁巖氣的稅收優惠。事實上，美國政府對頁巖氣的生產過程并沒有提供太多補貼，政策支持更注重針對性：從美國的相關政策演變可以看出，20世紀90年代前，針對不完善的天然氣價格形成機制，政府側重對市場調節的建設和維護，依靠市場而不是優惠措施形成天然氣價格，用市場化的價格調節產量;20世紀90年代之后，在成熟的天然氣市場基礎上，政府則針對頁巖氣等非常規天然氣開發技術上的難題，側重通過政策支持實現技術進步。

一部分經驗值得借鑒

美國的成功經驗充分展示了“競爭-合作”的開發體制和市場化運營對頁巖氣產業的巨大貢獻，但我國現階段無法復制其產業發展模式。首先，我國包括頁巖氣在內的各類油氣市場開放程度較低，現有開發體制中國有大型企業占據絕對主導地位，中石油、中石化和中海油等國有企業基本壟斷了油氣行業的整條產業鏈，“競爭-合作”的產業機制缺乏土壤。其次，相較于美國地表使用權和地下礦權相統一的土地所有權模式，我國頁巖氣礦權由國家通過招標統一分配，二級市場轉讓制度存在交易時間等多重限制條件，也不利于采取“競爭-合作”的產業機制。再次，由于我國獨特的分權與增長驅動方式，經濟制度常與政治制度相互嵌套，油氣行業作為國民經濟中最重要的基礎產業之一，其微觀主體發展頁巖氣的市場行為除了受市場機制影響外，在一定程度上還依賴于我國特有的“發展型地方政府”的發展目標，而國家的頂層戰略設計則對“發展型地方政府”具有決定性影響。因此，美國市場化運營的頁巖氣發展模式在我國現階段同樣難以直接復制。

盡管美國頁巖氣的發展模式在我國現階段難以復制，但成功經驗中仍有相當一部分值得借鑒。一是制定具有前瞻性的能源戰略和能源科技戰略;二是建立適合本國特點的頁巖氣開發產業體制;三是政策支持的針對性;四是運用市場機制實現頁巖氣商業化。

建立適合國情的有效體制

我國頁巖氣的可持續發展除了建立適合我國國情的有效體制之外，還要完善市場化運營的實現條件。

美國頁巖氣開發的突破得益于市場的高度開放和近8000家中小油氣公司在“競爭一合作”開發體制下的參與和努力。雖然我國從2012年鼓勵符合條件的民營企業投資勘查、開采頁巖氣，但我國民營企業根本不具備油氣領域的專業背景和技術經驗。再加上頁巖氣開發又屬于高風險、高投入的產業，美國參與頁巖氣勘探開發的中小企業對行業風險認識清楚，且具備較強的抗風險能力，而我國頁巖氣的開發處于探索階段，面臨風險遠高于美國。因此，我國頁巖氣的產業發展既要實現投資主體多元化，除建立有效的開發機制以外，還需要完善在頁巖氣外輸的基礎設施建設、深化天然氣價格改革、探索頁巖氣產業相關金融創新等市場化運作的實現條件。

建立有效的開發機制

建議我國頁巖氣開發采取“國家部門牽頭，國有企業主導，民營資本參股”的模式，同時重視地方政府的參與。在這一模式中，“國家部門牽頭”體現在三個方面。一是制定具有前瞻性的相關規劃，指導我國頁巖氣產業發展;二是改變我國長期以來“引進-消化-吸收”的能源科技戰略模式，鼓勵自主創新、建立穩定的研發體系;三是引導民營資本與大型油公司的合作。一方面，民營企業可以通過合作快速進入頁巖氣開發領域，同時可以借助大型石油企業的豐富經驗和技術實力，降低風險，提高盈利能力;另一方面，大型石油公司亦可以借助于民營企業的活力、靈活性及技術創新能力，在技術獲得突破后直接提升規模，更快的推動頁巖氣的開發。此外，成立合資公司進行勘探開發可以最大程度上減少頁巖氣新礦種和傳統石油、天然氣礦種的礦權重疊等具體問題。最后，地方政府的參與對于完善我國現階段頁巖氣的開發體制極為關鍵。首先，地方政府承擔著頁巖氣資源稟賦地區基礎設施建設，對頁巖氣開發的支持有助于企業提高生產效率;其次，地方政府承擔著對當地頁巖氣開發的監管職能;再次，地方政府對本地頁巖氣開發活動的補貼和投資引導同樣有助于促進我國頁巖氣的產業發展。

完善市場化運營條件

我國天然氣供應的快速增加與基礎設施不足的矛盾非常突出：主干管網系統不完善，部分地區尚未覆蓋管網、區域性的管網不發達;當前我國管網基礎設施具有自然壟斷性，集中于大型國有企業和各地方天然氣公司。國家有關部門應加強對運營企業的有效監管，督促分兩步實現天然氣管網的“第三方準入”。第一步，實施監管型第三方準入，即政府制定管道使用價格和使用管道系統的其他義務以規定準入的規則和條件;第二步，實施談判性第三方準入，即管道公司規定使用管道輸送和享受相關服務的基本條件，有關各方自由協商具體規則;如果氣源和消費地區不適合同時修建多條管道，在考慮規模經濟的前提下允許企業獲得管道的特許經營權，但必須附加強制性第三方準入義務。此外，國家應該積極支持民間資本參股建設天然氣城市管網和儲運設施，開放工程服務市場等，并且通過強化現有地區管網的互聯互通以確保天然氣輸配暢通。

國家應該進一步按照市場化取向，建立起反映市場供求和資源稀缺程度的與可替代能源價格掛鉤的動態調整機制，逐步理順與可替代能源比價關系，為最終實現天然氣價格完全市場化奠定基礎。具體操作上，一是可以考慮逐步提高門站價格動態調整的頻率;二是在市場凈回值定價公式中進一步加入可替代能源價格參數和反映天然氣和替代能源關系的比較系數，使定價更為準確;三是考慮在一定階段內細化天然氣的階梯定價。

我國發展頁巖氣的路徑過于依賴對開發企業提供優惠政策，雖然政府的財政支持力度已經很大，但現行政策仍無法充分激發企業對頁巖氣產業投資的熱情。對于政策制定者來說，更應該學習、借鑒美國經驗。首先，國家應出臺頁巖氣的相關產業政策，對頁巖氣的產業發展和資源利用進行政策性指導，明確項目利用管理，落實保障措施;其次，頁巖氣資源最終是以天然氣的形式供給市場，應進一步梳理頁巖氣產業與我國天然氣發展的關系，出臺相應措施完善我國天然氣產業發展機制;再次，鑒于我國獨特的分權與增長驅動方式，頁巖氣產業扶持政策應在充分考慮稟賦因素和集成示范戰略的基礎上，對頁巖氣產業發展優勢區域的地方政府實行政策傾斜，地方政府承擔監管、引導投資、鼓勵創新等方面的責任，并納入政績考評范圍。

現代經濟中，金融滲透到經濟生活的各個層面。與頁巖氣產業相關的金融創新將以整個產業鏈為依托，借助金融手段，從最初的融通資金、中間的整合資源、最終實現價值增值三個方面，有針對性的創新符合頁巖氣產業發展規律的金融產品，幫助頁巖氣開發企業解決資金問題。

要重視監管模式創新

我國頁巖氣的管理職能分散在不同的政府部門：國家能源局主要負責制定天然氣發展規劃，頒布促進和約束常規和非常規天然氣的政策和激勵措施;發改委價格司負責價格監管、環資司和氣候司負責審定節能評估和應對氣候變化的方案;國土資源部負責頁巖氣資源管理和探礦權及開采權的發放、對頁巖氣開發的土地利用并探礦區塊進行招標;環保部制定頁巖氣開發的環境監管標準、規范和政策并落實處罰;財政部和國家稅務總局負責制定相關的頁巖氣開發利用的補貼、稅收和收費標準等。但現有頁巖氣的監管模式仍存在協調不足等問題，如國土資源部和環保部在頁巖氣退出門檻規定中的環境標準和規范制定上缺乏共識;頁巖氣開發消耗大量地表水資源，但國家水利部尚未參與水資源的分配利用管理;國土資源部的探礦權區塊招標與發改委的頁巖氣開發示范區之間應進一步配合等。

完善我國頁巖氣的監管，首先需要從國家層面進行頂層設計，成立行業標準委員會，為頁巖氣監管建立一系列標準和規范成立，把整個監管體系框架搭建好;其次是要建立統一的常規和非常規天然氣監管機構，將政府政策制定和監管職能分離。監管機構的職能至少包括：第一，維護頁巖氣勘探開發秩序，促進生產活動按技術標準和規范實施;第二，加強頁巖氣礦權招標區塊的跟蹤監管，落實退出機制，對未按招標要求投入實物工作量進行勘探開發或進行炒作交易的區塊，依照相關法律和法規勒令退出;第三，建立和完善頁巖氣的環境影響評價管理體系，做好分區域、全程環境評估與監管，在保護環境和促進頁巖氣的產業健康發展之間尋找一個最佳平衡點;第四，研究制定在現有技術條件下，適合中國國情的環境管理標準體系和技術規范體系，包括水資源利用、廢氣、廢水處理與地下灌注、植被恢復、風險防范等;第五，利用現有天然氣相關法律法規促進頁巖氣的產業市場化運營，包括監督天然氣管道和城市管網對頁巖氣的開放、頁巖氣的氣價監管等。