建立可再生能源電力配額制度，目的是建立全面的指標統(tǒng)計考核體系，引導地方科學制定可再生能源開發(fā)利用目標以及能源發(fā)展規(guī)劃編制、實施，明確地方政府、電網(wǎng)企業(yè)和發(fā)電企業(yè)在發(fā)展可再生能源方面的責任，并在此基礎上建立相應的監(jiān)測和評價體系，從而實現(xiàn)更加有效的政府事中事后監(jiān)管，推動能源系統(tǒng)朝向綠色低碳方向轉(zhuǎn)型，動員和督促能源領域各個相關方推進能源轉(zhuǎn)型的一項重要抓手。以其為先導，逐步建立全面的可再生能源指標管理和考核體系，真正落實國家提出的能源轉(zhuǎn)型和非化石能源占比要求，促進可再生能源產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。

我國可再生能源發(fā)展正在進入新的歷史發(fā)展階段

大力發(fā)展可再生能源，是我國保障能源安全、加強環(huán)境保護、應對氣候變化、調(diào)整能源消費結(jié)構(gòu)的重要舉措，對于促進我國經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)型、培育和打造戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)具有十分重要的作用。

全國可再生能源發(fā)電總裝機容量

截至2018年2月，全國規(guī)模以上水電發(fā)電裝機容量達到29887萬千瓦，風電并網(wǎng)裝機容量達到16725萬千瓦，太陽能發(fā)電并網(wǎng)裝機容量達到13879萬千瓦，生物質(zhì)能發(fā)電并網(wǎng)裝機容量達到1565萬千瓦，全國可再生能源發(fā)電總裝機容量達到62056萬千瓦，占全國規(guī)模以上電廠總發(fā)電裝機容量的36.4%。2017年全國可再生能源發(fā)電量超過1.6萬億千瓦時，占全國規(guī)模以上電廠發(fā)電量的25.6%。經(jīng)過最近十年的快速發(fā)展，我國可再生能源產(chǎn)業(yè)實力明顯增強，技術進步明顯，設備制造和產(chǎn)業(yè)服務體系不斷完善，在各項配套政策的共同推動下，我國可再生能源政策環(huán)境不斷完善，可再生能源發(fā)展開始步入全面、快速、規(guī)模化發(fā)展的新的歷史發(fā)展階段，并已經(jīng)成為我國電力建設的重要內(nèi)容。

當前我國可再生能源電力進一步發(fā)展的瓶頸已從過去技術裝備和開發(fā)建設能力方面的約束，轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌龊腕w制方面的制約，突出體現(xiàn)為當前水電、風電、太陽能發(fā)電的電網(wǎng)接入和市場消納困難。落實國家非化石能源發(fā)展目標和確保有效解決棄水棄風棄光問題面臨著一系列問題：一是法律和政策落實上缺少可考核的核心目標。《可再生能源法》明確規(guī)定實行可再生能源發(fā)電全額保障性收購制度，但缺乏針對發(fā)電企業(yè)、電網(wǎng)企業(yè)和地方政府在促進可再生能源發(fā)展方面具有約束力的考核機制。二是《可再生能源法》的相關規(guī)定缺乏具有強制性和可操作性的具體措施，政策措施不協(xié)調(diào)，無法保障政策落實和目標實現(xiàn)。現(xiàn)行支持可再生能源發(fā)展的政策主要針對發(fā)電側(cè)，缺少激勵產(chǎn)業(yè)中下游電網(wǎng)企業(yè)、電力用戶和地方政府的政策和措施，同時各項政策之間缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，甚至相互抵觸。三是電力技術體系和運行機制仍不適應大規(guī)模的可再生能源發(fā)展。現(xiàn)行的電力運行管理機制主要以可控的常規(guī)電源為管理對象，行政管理以年度發(fā)電計劃為基本手段，與可再生能源電力的特點不適應，電力運行過程中的矛盾日益突出，可再生能源電力的并網(wǎng)及利用存在嚴重障礙。

《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》中明確提出：“建設現(xiàn)代能源體系，深入推進能源革命，著力推動能源生產(chǎn)利用方式變革，優(yōu)化能源供給結(jié)構(gòu);堅持生態(tài)優(yōu)先，以重要流域龍頭水電站建設為重點，科學開發(fā)西南水電資源;繼續(xù)推進風電、光伏發(fā)電發(fā)展，積極支持光熱發(fā)電;加快發(fā)展生物質(zhì)能、地熱能，積極開發(fā)沿海潮汐能資源;完善風能、太陽能、生物質(zhì)能發(fā)電扶持政策。”這就要求在今后較長時期內(nèi)，國家必須采取措施，繼續(xù)完善可再生能源發(fā)展的政策體系，擴大應用規(guī)模，提高有效利用水平，積極促進可再生能源與常規(guī)能源體系的融合，努力提高再生能源在能源結(jié)構(gòu)中的比重，全面提升可再生能源市場競爭能力，促進可再生能源的技術創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)進步。

解決可再生能源發(fā)展問題需要重大制度創(chuàng)新

可再生能源產(chǎn)業(yè)管理面臨協(xié)調(diào)和管理困境。解決這些問題僅靠常規(guī)政策手段已經(jīng)很難奏效，必須進行重大的制度創(chuàng)新。進行制度創(chuàng)新的途徑之一是建立有效地調(diào)整各方利益分配，落實地方可再生能源發(fā)展目標、解決可再生能源電力消納問題，消除可再生能源電力發(fā)電消納障礙的新制度，提升消費側(cè)消費可再生能源電力的公眾意愿，促進電網(wǎng)加快建設步伐，為建立綠色低碳、安全高效的現(xiàn)代能源體系提供制度保障。制定可再生能源電力配額制政策適應了制度創(chuàng)新的要求。

以立法為基礎強制要求各類電力市場主體承擔購買可再生能源電力義務的制度一般稱為可再生能源電力配額制度。其內(nèi)涵一般是指在國家電力建設中，根據(jù)相關法律法規(guī)制定，強制要求配額義務主體在其提供或購買的電量中具有規(guī)定數(shù)量或比例的可再生能源電力。2009年12月26日，十一屆全國人大常委會第十二次會議通過的《中華人民共和國可再生能源法修正案》第十四條中明確規(guī)定“國家實行可再生能源發(fā)電全額保障性收購制度”，并要求電網(wǎng)企業(yè)全額收購其電網(wǎng)覆蓋范圍內(nèi)符合并網(wǎng)技術標準的可再生能源并網(wǎng)發(fā)電項目的上網(wǎng)電量，同時明確了其無法履行義務責任，從而建立了可再生能源發(fā)電的消納保障機制。可再生能源發(fā)電全額保障性收購制度的建立，也為可再生能源電力配額制度的建立實施提供了必要的政策依據(jù)。

可再生能源電力配額制的實質(zhì)是對全社會電力消費提出約束性的可再生能源電力比例指標，省級人民政府按照國家法律法規(guī)、規(guī)劃和政策制定和采取有效的實施方案和配套政策措施，電網(wǎng)企業(yè)按照法律法規(guī)和政策要求完成電力消費的配額實施任務。

這樣的制度可以在以下幾個方面起到為可再生能源發(fā)展提供制度保障的作用：

一是明確可再生能源優(yōu)先發(fā)展的法律要求。對全國和各省級行政區(qū)域提出明確的可考核的可再生能源在電力消費中的比例指標，促使國家能源發(fā)展戰(zhàn)略、國家和地方的能源規(guī)劃、能源生產(chǎn)布局、能源輸送及運行、終端能源消費方式必須以完成可再生能源電力配額指標為前提統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

二是確保國家和地方的能源相關政策必須滿足實現(xiàn)可再生能源發(fā)展目標的需要。可再生能源配額制明確了國家可再生能源發(fā)展的戰(zhàn)略目標，對各省級行政區(qū)域提出可再生能源電力利用的約束性要求，促使國家制定目標明確、協(xié)調(diào)一致的可再生能源相關政策，破除阻礙可再生能源發(fā)展的政策和體制障礙，地方政府在落實政策和管理中必須做到保障可再生能源優(yōu)先開發(fā)利用。

三是推動電力等能源體系向適應可再生能源大規(guī)模開發(fā)利用的方向轉(zhuǎn)變。明確完成服務區(qū)域內(nèi)可再生能源電力配額指標的實施責任主體為各類電網(wǎng)企業(yè)，促使電網(wǎng)企業(yè)按照接納可再生能源電力的約束性要求對電力系統(tǒng)的配置和運行方式進行優(yōu)化調(diào)整。在對電力系統(tǒng)生產(chǎn)運行的管理上，徹底根除阻礙可再生能源有效利用的不合理做法。對智能電網(wǎng)、儲能技術、需求側(cè)智能用電、分布式發(fā)電應用等領域的發(fā)展起到推動作用。

我國可再生能源電力配額制度總體框架設計

我國建立并實施可再生能源電力配額作為一項推動可再生能源發(fā)展的制度，其本身不僅僅包含對各類電力市場義務主體規(guī)定配額義務這樣一項單一的規(guī)定。此外還包括合格技術的選擇、義務承擔主體的確定、配額指標的制定、證書制度、考核監(jiān)管機制的建立等內(nèi)容。要形成指標發(fā)布制度、指標分配制度、義務執(zhí)行情況跟蹤和報告制度、證書交易制度、義務考核監(jiān)督制度、信息公告制度和獎勵懲罰制度等。配額制其實是一套基于《可再生能源法》的關于可再生能源發(fā)展的政策體系。

配額義務承擔主體的確定

全球?qū)嵭信漕~制的國家中，大多數(shù)承擔主體為供電商。目前我國售電市場尚未完全放開，電網(wǎng)企業(yè)在售電市場中所占份額較大，從管理方面看，組織方式也較為清晰。根據(jù)實際國情和現(xiàn)有可再生能源面臨的主要矛盾，目前征求意見稿方案選擇由各省級人民政府負責制定本行政區(qū)域可再生能源電力配額指標實施方案和保障政策，督促本區(qū)域承擔配額義務的市場主體完成配額指標。電網(wǎng)企業(yè)(國家電網(wǎng)公司和南網(wǎng)電網(wǎng)公司以及所屬的省級電力公司，地方電網(wǎng)企業(yè))負責組織經(jīng)營區(qū)域內(nèi)的市場主體完成區(qū)域可再生能源電力配額指標，對本經(jīng)營區(qū)域完成配額指標進行監(jiān)測和評估。各省級電力公司、地方電網(wǎng)企業(yè)、其他各類配售電企業(yè)(含社會資本投資的增量配電網(wǎng)企業(yè))、擁有自備電廠的工業(yè)企業(yè)、參與電力市場交易的直購電用戶等市場主體承擔可再生能源電力配額義務的實施。其他相關政府部門、發(fā)電企業(yè)和電力用戶應保障配額義務實施。

配額指標的確定

配額指標是具有約束性的指標。有絕對量和相對量兩種。絕對量一般選擇裝機容量或者發(fā)電量，而相對量可以選擇可再生能源裝機容量占總裝機容量的百分比表示，也可以選擇可再生能源發(fā)電量(上網(wǎng)電量)占總發(fā)電量(上網(wǎng)電量)百分比來表示。考慮到未來我國經(jīng)濟及能源發(fā)展的雙重不確定性，為確保非化石能源發(fā)展目標的實現(xiàn)，政策實際執(zhí)行以相對量為基礎，規(guī)定配額義務承擔主體應在其全社會總電力消費中包含確定比例的可再生能源電力。配額指標的確定應遵循以下原則：

一是配額指標與非化石能源國家發(fā)展目標相協(xié)調(diào);

二是配額指標應與基于實際可再生能源電力建設和運行情況;

三是配額指標應有利于培育戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展;

四是配額指標應與國家解決棄水棄風棄光問題實施方案目標相銜接。

國務院能源主管部門根據(jù)國家提出的非化石能源占比要求和能源發(fā)展規(guī)劃，在統(tǒng)籌考慮各地區(qū)可再生能源資源、電力消費和年度建設計劃的制定、全國重大可再生能源基地建設情況、跨省跨區(qū)輸電通道容量和本地的電力供需情況等因素，按年度滾動制定并公布各省級行政區(qū)域分年度的全社會用電量中可再生能源電力消費總量和非水可再生能源電力消費量的最低比重指標(即配額指標)，并按年度對配額完成情況開展監(jiān)測、評價和考核。

關于配額指標的分配

可再生能源電力配額目標必須落實到各類義務主體才能實現(xiàn)，而我國的國情決定了在國家目標和實際配額義務主體之間必須要有適當?shù)膶蛹壋袚虚g目標。從國家到省級政府動態(tài)分解配額目標，由省級政府管理一個省區(qū)域內(nèi)的配額目標和行動是必需的。

將國家整體目標分解到各省的基本原則是促進國家非化石能源發(fā)展目標高效率、高質(zhì)量地完成。由于我國各地可再生能源資源稟賦、各省未來經(jīng)濟發(fā)展模式、發(fā)展速度、能源和電力消費消耗，可再生能源發(fā)展也將有所差別，因此從國家向各省分解可再生能源電力消納目標也需要按照綜合考慮“消納能力、發(fā)展?jié)摿Α㈦娋W(wǎng)布局”的思路區(qū)別對待，對于不同發(fā)展類型的省份應當采用不同的指標分配方案。

征求意見稿結(jié)合各省電力供需形勢、2018年各省用電負荷預測以及市場交易情況，提出了各省(區(qū)、市)2018年度可再生能能源電力消費總量和非水電可再生能源電力消費量應占全社會用電量的兩個比重指標，作為對其考核的配額指標。后續(xù)各年度的配額指標在當年第一季度專門發(fā)文明確。為指導各地區(qū)合理開展可再生能源開發(fā)利用，同時公布國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃目標年的預期指標。

配額證書制度

為有效計量和核算可再生能源電力利用水平，提供市場化手段平衡區(qū)域間可再生能源發(fā)電和利用能力的差異，促進可再生能源消納，本辦法引入了可再生能源電力證書制度。可再生能源電力證書是記錄計量可再生能源電力的生產(chǎn)、消納和交易的載體，配額義務主體通過提交足額證書作為完成可再生能源配額指標的唯一憑證。現(xiàn)階段證書的主要功能是作為可再生能源電量的計量憑證，交易目的是作為市場化的調(diào)節(jié)手段擴大全國可再生能源消納規(guī)模，可再生能源電力證書的轉(zhuǎn)移和交易不影響可再生能源發(fā)電企業(yè)的相應電量繼續(xù)享受國家可再生能源電價附加資金補貼。

證書由第三方機構(gòu)根據(jù)不同發(fā)電形式，按照結(jié)算電量或發(fā)電量核發(fā)，根據(jù)發(fā)電類型不同分為水電證書和非水電證書。北京、廣州電力交易中心以及各省級區(qū)域電力交易中心組織開展證書交易。水電證書在購買電量后直接轉(zhuǎn)移至購電方，納入《可再生能源電價附加補助資金管理暫行辦法》及國家主管部門發(fā)布的補助目錄的項目產(chǎn)生的非水電技術核發(fā)的證書，在購電方按照購電協(xié)議規(guī)定全額結(jié)清購電費用后轉(zhuǎn)移給購電方。為提高消納可再生能源的積極性，允許市場主體通過與其他市場主體或可再生能源發(fā)電企業(yè)進行證書交易完成配額指標。配額差額部分也可通過向所在區(qū)域電網(wǎng)企業(yè)購買替代證書完成。

配額義務的監(jiān)督、評估和考核方式

國務院能源主管部門負責按年度對各省級行政區(qū)域可再生能源配額指標完成情況進行監(jiān)督、評估和考核，以保證辦法實施的及時性和有效性。國務院能源主管部門負責對配額義務的主體承擔可再生能源電力配額指標完成情況進行監(jiān)督、評估和考核，并向社會公布評估考核結(jié)果。對于未達到配額指標的省級行政區(qū)域，國務院能源主管部門暫停下達或減少該區(qū)域化石能源電源建設規(guī)模、取消該區(qū)域申請示范項目資格、取消該區(qū)域國家按區(qū)域開展的能源類示范稱號等措施，按區(qū)域限批其新增高載能工業(yè)項目。對于未完成配額指標的市場主體，核減其下一年度市場交易電量，或取消其參與下一年度電力市場交易的資格。對拒不履行可再生能源配額義務，違反可再生能源配額實施有關規(guī)定的企業(yè)，將其列入不良信用記錄，予以聯(lián)合懲戒。

可再生能源電力配額制，通過強制性手段和與之配套的市場化交易措施建立對可再生能源電力利用水平的約束性機制，有效提升可再生能源電力生產(chǎn)和消費的積極性，作為以可再生能源利用指標為導向的能源發(fā)展目標管理的一部分，確保完成國家制定的非化石能源占能源消費比重到2020年和2030年分別達到15%和20%的目標，為可再生能源電力的健康可持續(xù)性發(fā)展提供制度性保障，推動能源系統(tǒng)朝向綠色低碳方向轉(zhuǎn)型。

本文出自《中國電業(yè)》2018年7月刊

作者單位：國家發(fā)展和改革委員會能源研究所

作者：陶冶