據(jù)美國能源信息署( EIA) 數(shù)據(jù)顯示，中國頁巖氣可開采資源量為 36萬億m3，居世界第一位。在美國“頁巖氣革命”的勝利以及中國豐富頁巖氣資源的驅(qū)動下，中國從政府到企業(yè)都積極探索頁巖氣資源的勘探和開發(fā)。2013 年，十八屆三中全會明確市場在資源配置中起決定性作用的地位，社會資本加速進入頁巖氣開發(fā)領(lǐng)域，包括中國華電集團公司、安東油田服務(wù)集團在內(nèi)的社會資本紛紛投資頁巖氣開發(fā)市場。中國社會資本參與頁巖氣開發(fā)的格局已初步顯現(xiàn)，但與美國相比，從政策、體系、運轉(zhuǎn)模式等方面仍存在差距。借鑒美國社會資本參與頁巖氣開發(fā)的成功經(jīng)驗，結(jié)合中國國情，探索中國社會資本參與頁巖氣開發(fā)的對策，為中國實現(xiàn)頁巖氣開發(fā)規(guī)模化、商業(yè)化提供重要支撐。

1 美國頁巖氣開發(fā)模式及經(jīng)驗

1. 1 模式

美國頁巖氣開發(fā)市場開放，準入門檻低，進、退頁巖氣市場自由，85 以上的頁巖氣由中小型企業(yè)生產(chǎn)。

美國頁巖氣開發(fā)初期，政府財政補貼力度大，一部分中小型企業(yè)憑借技術(shù)專業(yè)、創(chuàng)新意識強、經(jīng)營靈活且敢于承擔(dān)風(fēng)險等優(yōu)勢，率先進入頁巖氣開發(fā)領(lǐng)域，以獨資、合資、合作、聯(lián)營、項目融資等多種方式進行頁巖氣項目投資。以切薩皮克能源公司( Chesapeake Energy Corporation) 為例，該公司創(chuàng)建于 1989 年，憑借其獨特的商業(yè)模式從一家投資僅 5 萬美元的小公司發(fā)展成為美國第二大天然氣生產(chǎn)商。切薩皮克能源公司參與頁巖氣開發(fā)前期主要借助技術(shù)優(yōu)勢進行大規(guī)模勘探開發(fā)，先后共取得近 20億m2的頁巖氣開發(fā)區(qū)塊，覆蓋美國海恩斯維爾、巴涅特、費耶特斯?fàn)柡婉R塞勒斯四大頁巖氣主產(chǎn)區(qū)。后期則以大量出售資產(chǎn)獲取收益，2008 年將費耶特維爾頁巖氣田業(yè)務(wù)的 25 股權(quán)出售給 BP 公司，2010 年與中海油成立合資公司共同管理鷹灘區(qū)塊。

美國社會資本參與頁巖氣開發(fā)的主要方式為提供技術(shù)服務(wù)和資本投資兩種。隨著美國頁巖氣市場發(fā)展逐漸趨向精細化、專業(yè)化，社會資本參與頁巖氣開發(fā)的方式不再局限于資本投資。部分中小型企業(yè)依靠技術(shù)優(yōu)勢和自主研發(fā)，通過業(yè)務(wù)外包方式向頁巖氣開發(fā)公司提供專門的工程技術(shù)服務(wù)和設(shè)備租賃等業(yè)務(wù)。油氣專業(yè)公司主要以提供專業(yè)化的工程技術(shù)服務(wù)的方式參與頁巖氣開發(fā)，涉及頁巖氣開發(fā)物探、測井、鉆井、采油、地面工程等多個環(huán)節(jié)，技術(shù)和自主研發(fā)優(yōu)勢明顯，使得頁巖氣開發(fā)單個環(huán)節(jié)投入小、作業(yè)周期短、資本效率高，進而有效提高頁巖氣開發(fā)效益。

1. 2 經(jīng)驗

美國社會資本參與頁巖氣開發(fā)的成功不僅得益于完備的技術(shù)，更依賴于政府財政補貼、多元競爭的市場格局及市場化運營的管網(wǎng)優(yōu)勢。

1. 2. 1 政府財政補貼

美國頁巖氣開發(fā)的成功離不開全方位、多種類的政府財政補貼政策。盡管美國政府沒有單獨針對頁巖氣制定相關(guān)法律法規(guī)，但所頒布的天然氣政策同樣適用于頁巖氣，且州政府有各自針對頁巖氣的補貼政策。

1976 年以來，美國政府與州政府陸續(xù)頒布一系列補貼政策扶持頁巖氣開發(fā)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。20 世紀 90 年代以前，政府補貼政策側(cè)重對市場機制的建設(shè)維護，依靠市場力量來調(diào)節(jié)頁巖氣等非常規(guī)天然氣的產(chǎn)量; 20 世紀 90年代以后，天然氣市場基本形成，政府補貼政策更側(cè)重于非常規(guī)天然氣開發(fā)技術(shù)的扶持; 美國一系列補貼政策，增加了頁巖氣開發(fā)的經(jīng)濟效益，調(diào)動了社會資本參與頁巖氣開發(fā)的積極性，促進了頁巖氣開發(fā)的規(guī)模化、商業(yè)化。

據(jù) EIA 統(tǒng)計，美國參與頁巖氣開發(fā)的中小型企業(yè)的數(shù)量從2005 年 23 家發(fā)展到目前 7 900 多家，頁巖氣產(chǎn)量由 2007 年36. 61億m3增至2013 年323.24億m3。

1. 2. 2 多元競爭的市場格局

美國頁巖氣市場高度開放，允許大型油氣公司外的其他公司自由進入頁巖氣開發(fā)市場，投資主體多元化，即中小型企業(yè)推動技術(shù)創(chuàng)新，油氣專業(yè)公司提供專業(yè)化服務(wù)，大型油氣公司實現(xiàn)頁巖氣規(guī)模化發(fā)展。中小型企業(yè)作為美國頁巖氣開發(fā)市場的主導(dǎo)力量，在實現(xiàn)技術(shù)突破和商業(yè)化后，以提供專業(yè)服務(wù)的方式參與競爭，并以技術(shù)( 水平井加多段壓裂技術(shù)、同步壓裂技術(shù)、清水壓裂技術(shù)和深層地下爆破技術(shù)) 和設(shè)備專業(yè)化強等優(yōu)勢，使得頁巖氣開發(fā)單個環(huán)節(jié)投入小、效率高、作業(yè)周期短、資本效率高。而大型油氣公司憑借長期性和投資能力的優(yōu)

勢，通過收購、合資等多種方式，獲得頁巖氣開發(fā)權(quán)益，使頁巖氣開發(fā)市場迅速產(chǎn)業(yè)化、規(guī)模化。

1. 2. 3 市場化運營的管網(wǎng)優(yōu)勢

天然氣管道建設(shè)運營是頁巖氣開發(fā)的重要構(gòu)成環(huán)節(jié)，美國天然氣管道基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)達，截至 2013 年，美國天然氣管道約 19. 8億km，占世界天然氣管道 69. 3，覆蓋美國本土 50 個州。20 世紀前，美國天然氣管道建設(shè)運營實行壟斷性經(jīng)營; 1992 年美國政府頒布《FERC636 號法令》，強制要求所有管道公司提供公開準入服務(wù)，運輸服務(wù)從天然氣生產(chǎn)中剝離管道運營、定價實現(xiàn)完全市場化。

1. 2. 4 第三方準入機制

美國天然氣管道實行市場化運營，管道運營商只承擔(dān)共同運輸，無捆綁銷售權(quán)利。管網(wǎng)第三方準入機制，使頁巖氣生產(chǎn)商有權(quán)選擇管道運營商，減少社會資本參與頁巖氣開發(fā)的投資風(fēng)險，促進參與頁巖氣開發(fā)的積極性。

2 中國頁巖氣開發(fā)現(xiàn)狀及問題

2. 1 現(xiàn)狀

中國頁巖氣資源多、分布廣、潛力大，據(jù) 2012 年國土資源局數(shù)據(jù)顯示，中國陸域頁巖氣資源潛力 134. 42萬億m3，可采資源潛力 25. 08萬億m3，主要富集在四川、渤海灣、鄂爾多斯、吐哈、松遼、塔里木、江漢、準噶爾等盆地。中國頁巖氣開發(fā)以中國石油、中國石化、延長石油的大型油氣企業(yè)為主。據(jù)國土資源部統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2014 年中國頁巖氣總產(chǎn)量13億m3，其中中國石化產(chǎn)氣10.81億m3，中國石油產(chǎn)氣1.07億m3。

大型油氣企業(yè)主導(dǎo)頁巖氣開發(fā)，造成頁巖氣開發(fā)市場投資主體單一，制約了頁巖氣開發(fā)的市場競爭，阻礙了中國頁巖氣開發(fā)商業(yè)化、市場化、規(guī)模化發(fā)展。而全面市場化改革，則推動社會資本參與頁巖氣開發(fā)。中國參與頁巖氣開發(fā)的社會資本指除傳統(tǒng)的大型油氣企業(yè)外的央企、國企和民營企業(yè)，通過合資合作、股權(quán)轉(zhuǎn)讓、項目融資等多種方式來參與。中國參與頁巖氣開發(fā)的社會資本分技術(shù)服務(wù)型和資本投資型兩類，資本投資型主要包括中國華電集團公司、中國中煤能源集團有限公司、華瀛山西能源投資有限公司等，技術(shù)服務(wù)型主要包括安東油田服務(wù)集團、北京泰坦通源天然氣資源技術(shù)有限公司等。

國家政策引導(dǎo)和市場需求，使社會資本參與頁巖氣開發(fā)的格局正初步形成。2011 年和 2013 年，國土資源部舉行兩次頁巖氣勘探許可證招標(biāo)，在第二次招標(biāo)中首次向社會資本開放，三個大型油氣公司無一中標(biāo)，19 個區(qū)塊探礦權(quán)均為社會資本中標(biāo)取得。

2. 2 問題

2. 2. 1 補貼力度不足

2011 年 12 月 31 日國土資源部正式將頁巖氣列為新礦種，中國在相關(guān)規(guī)劃中已將非常規(guī)油氣資源，特別是頁巖氣的開發(fā)利用視為重點，并于 2012 年起密集出臺了一系列政策。

盡管中國出臺一系列頁巖氣補貼政策，但明確性不夠，除《頁巖氣開發(fā)利用補貼政策》外，其他政策均未對補貼做出具體、可執(zhí)行性的規(guī)定，政策無法落實。《頁巖氣開發(fā)利用補貼政策》雖對補貼金額做了具體規(guī)定，但存在補貼方式單一、補貼力度不足等問題。此外，中國頁巖氣開發(fā)雖有探礦權(quán)、礦產(chǎn)資源補償費、采礦權(quán)使用費等減免一系列優(yōu)惠政策，但未針對社會資本參與頁巖氣開發(fā)出臺稅費優(yōu)惠和補貼政策，使想進入頁巖氣開發(fā)的企業(yè)一直處于觀望狀態(tài)。

2. 2. 2 投資主體單一

目前，中國大型油氣公司在油氣行業(yè)形成自然壟斷，投資主體單一。頁巖氣優(yōu)質(zhì)資源的壟斷，使社會資本無頁巖氣可開采或在劣質(zhì)區(qū)塊開采緩慢。以北京泰坦通源天然氣資源技術(shù)有限公司為例，雖投標(biāo)獲得貴州鳳岡區(qū)塊的頁巖氣開發(fā)，但該區(qū)塊地質(zhì)結(jié)構(gòu)復(fù)雜，經(jīng)濟效益不足，項目仍處于尋求合作伙伴階段。

中國現(xiàn)行投資主體單一，大型油氣公司掌握優(yōu)質(zhì)頁巖氣和核心開發(fā)技術(shù)，形成壟斷式經(jīng)營，社會資本難以進入，制約了頁巖氣市場競爭機制的形成，阻礙頁巖氣開發(fā)。

2. 2. 3 管網(wǎng)設(shè)施建設(shè)緩慢

天然氣管道基礎(chǔ)設(shè)施不完善、運力不足，制約了中國社會資本參與頁巖氣開發(fā)。截至 2014 年，中國天然氣管道長度 4. 85萬km，僅占世界天然氣管道 3%。中國管道密度僅 0. 008 km·km-2，而美國管道密度 0. 009km·km-2、德國管道密度 0. 106 km·km-2、奧地利管道密度 0. 273 km·km-2。

2. 2. 4 缺乏第三方準入

中國天然氣管網(wǎng)壟斷性經(jīng)營和缺乏第三方準入也嚴重制約社會資本參與頁巖氣開發(fā)。目前，三個大型油氣公司對油氣管道的建設(shè)、經(jīng)營處于自然壟斷地位，且各自建設(shè)運營、互不開放。其中，中國石油經(jīng)營全國 70以上的油氣管道。第三方準入機制的缺乏，使頁巖氣運輸受限，增加社會資本參與頁巖氣開發(fā)成本和風(fēng)險。

3 中國社會資本參與頁巖氣開發(fā)對策

中國頁巖氣資源豐富，開發(fā)前景廣闊，在勘探開發(fā)的最初階段，已有社會資本進入，并呈積極發(fā)展態(tài)勢。借鑒美國經(jīng)驗，結(jié)合中國頁巖氣開發(fā)的現(xiàn)實情況，從政策、體系及設(shè)施三方面提出社會資本參與頁巖氣開發(fā)的相關(guān)對策。

3. 1 加大補貼力度

2012 ～ 2015 年，中國對頁巖氣開發(fā)補貼標(biāo)準為 0. 4元 / m3，與美國相比，補貼力度不足。因此，國家應(yīng)出臺專門的頁巖氣開發(fā)補貼政策，從補貼的范圍、數(shù)量、條件等方面加大力度，吸引社會資本進入。

借鑒美國社會資格與頁巖氣開發(fā)的補貼經(jīng)驗，結(jié)合中國對煤層氣開發(fā)的補貼經(jīng)驗，進一步制定明確的補貼政策。頁巖氣開發(fā)前期，對頁巖氣勘探、技術(shù)開發(fā)進行財政補貼。頁巖氣開發(fā)進入商業(yè)化、規(guī)模化階段后，應(yīng)減少或取消特殊補貼，而減免資源稅、所得稅、增值稅等稅收。

3. 2 創(chuàng)新投資形式

中國頁巖氣開發(fā)產(chǎn)業(yè)存在投資主體單一、大型油氣公司壟斷的問題，因此，應(yīng)放寬市場準入標(biāo)準，創(chuàng)造開放競爭環(huán)境，鼓勵中小型企業(yè)和民營企業(yè)等社會資本參與頁巖氣開發(fā)，實現(xiàn)投資主體多元化。國家應(yīng)給予社會資本與大型油氣公司等同的投資地位，允許社會資本以合資合作、股權(quán)轉(zhuǎn)讓、項目融資等方式參與頁巖氣開發(fā)。社會資本參與頁巖氣開發(fā)過程中，應(yīng)創(chuàng)新投資形式，豐富參與頁巖氣開發(fā)方式:

1) 與大型油氣公司合作。社會資本的參與，擴大了大型油氣公司的融資渠道，提供創(chuàng)新技術(shù)、服務(wù)等專業(yè)化服務(wù)，提高生產(chǎn)效率。

2) 企地合作。社會資本參與頁巖氣開發(fā)時，與當(dāng)?shù)卣献鳎纬善蟮睾献鏖_發(fā)模式。當(dāng)?shù)卣疄樯鐣Y本提供市場準入、財政稅費補貼以及政策保障; 社會資本的參與，為當(dāng)?shù)卣畮砀哳~稅收，拉動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟。

3) 戰(zhàn)略外包。社會資本參與頁巖氣開發(fā)的最大問題在于缺乏核心技術(shù)，而頁巖氣核心技術(shù)又掌握在大型油氣公司和專業(yè)油氣服務(wù)公司手中，因此，社會資本進入頁巖氣開發(fā)領(lǐng)域初期可通過戰(zhàn)略外包的方式與專業(yè)油氣服務(wù)公司合作共同開發(fā)頁巖氣。

3. 3 加快管網(wǎng)建設(shè)

在現(xiàn)有天然氣管網(wǎng)基礎(chǔ)上，繼續(xù)以大型油氣公司作為投資主體建設(shè)長輸管道，鼓勵社會資本參與，共同管理運營。為有效利用社會資本，大型油氣公司應(yīng)放寬合資公司自主權(quán)，自主決策、自主管理，充分發(fā)揮合資公司自主性。

2013 年，中國石油與泰康資產(chǎn)管理有限責(zé)任公司及北京國聯(lián)能源產(chǎn)業(yè)投資基金合作，共同引入來自保險、養(yǎng)老、金融等社會資本 400 億元，成立中石油管道聯(lián)合有限公司，并充分授權(quán)該合資公司自行運營多條油氣管道。

3. 4 建立第三方準入機制

加快建立第三方準入機制，實現(xiàn)管道市場化運營。2013 年，《天然氣基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與運營管理條例》和《油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放監(jiān)管辦法》的頒布，規(guī)定油氣管道非歧視性準入細則，為第三方準入機制的建立提供了規(guī)范。國家適時強制性引入第三方準入機制，規(guī)范商業(yè)運輸市場，能促進大型油氣公司利用富余能力為其他企業(yè)輸氣、代儲代銷。

4 結(jié)論

近年來，美國頁巖氣開發(fā)快速發(fā)展，由社會資本主導(dǎo)的頁巖氣開發(fā)在美國己實現(xiàn)商業(yè)化。中國頁巖氣開發(fā)尚處起步階段，在社會資本參與頁巖氣開發(fā)方面應(yīng)借鑒美國成功經(jīng)驗，并結(jié)合中國國情，在政策、體系及設(shè)施等方面提出了實現(xiàn)社會資本參與頁巖氣開發(fā)實現(xiàn)規(guī)模化、商業(yè)化的相應(yīng)對策和建議。