2002年，在國務院頒布的《電力體制改革方案》(又稱電改“5號文”)中，為電力體制改革規劃了一條市場化的中長期路線：通過廠網分離、主輔分離、輸配分離、競價上網四步改革措施逐步構建起競爭性的電力市場。十二年過去了，在整個電力行業中，中國現有的電力行業格局基本維持了“五號文”改革規劃，只完成了“廠網分開、主輔分離”，而“輸配分開、競價上網”曾小范圍試點都均告失敗。

停滯了十年的電力改革，在日前終于迎來實質性“重啟”。(2014年)11月4日，國家發改委稱，為探索建立獨立的輸配電價形成機制，推進電力市場化改革，制定出了《關于深圳市開展輸配電價改革試點的通知》，建立獨立的輸配電價體系。

1電力體制改革背景

1.1電改歷史沿革

2002年2月，國務院下發《國務院關于印發電力體制改革方案的通知》，決定啟動以“廠網分開、競價上網、打破壟斷、引入競爭”為主的新一輪電力體制改革。原國家電力公司被拆分為兩大電網公司、五大發電集團和四大電力輔業集團。

2003年3月，國家電監會成立，開始履行電力市場監管者的職責，實現“政監分開”。

2003年7月，國務院出臺了《電價改革方案》，確定電價改革的目標、原則及主要改革措施。電價被劃分為上網、輸電、配電和終端銷售電價。

2004年3月，電監會和發改委下發《電力用戶向發電企業直購電試點暫行管理辦法》。

2004年12月，國家發展改革委出臺《關于建立煤電價格聯動機制的意見》。

2007年4月，國務院轉發《關于“十一五”深化電力體制改革的實施意見》，總體思路為：深化電力體制改革要針對解決電源結構不合理、電網建設相對滯后、市場在電力資源配置的基礎性作用發揮不夠等突出問題。

2009年10月。發改委和電監會聯合制定《關于加快推進電價改革的若干意見(征求意見稿)》，明確改革的必要性，確定改革目標和原則，并提出電價改革的七個重點任務。

2010年，中央多部委叫停地方“直購電”試點。

2011年9月，由兩大電網公司剝離的輔業與4家中央電力設計施工企業重組形成中國電力建設集團有限公司、中國能源建設集團有限公司，標志中國歷時多年的電力體制改革終于邁出電網主輔分離改革的重要步驟。

2014年上半年，安徽、江蘇、江西等十多個省重啟“直購電”試點。

2014年6月，中央財經領導小組第六次會議，習總書記說道，電力系統中長期以來調度與輸配電合二為一，既當裁判員，又當運動員，是“政企不分”的典型體現;能源領域應進行革命，還原能源的商品屬性，在電、油、天然氣等等領域價格機制不清晰，應進行改革由市場決定能源價格。抓緊制定電力體制改革的總體方案。

2014年10月，深圳發布《深圳市輸配電價改革試點方案》，拉開新一輪電力改革。

1.2十年電力改革評價與影響進程的原因

“5號文”的頒發已有十余年，初步建立了中國競爭性電力體制，大幅提高了電力產業生產效率，顯著提高了電力產業、特別是發電企業的資產效率，應對了中國經濟快速發展需求;但是整體而言，電改進程緩慢，成效不盡如人意，主要原因是：

(1)外部環境及條件發生較大變化

一是對我國能源消費情況和環境約束狀況估計不足，二是2002年開始出現的大面積和結構性電力短缺問題使電改受到一定影響。

(2)“5號文”在整個社會上并未達到完全共識

人們多在是否充分考慮我國體制及國情?是否簡單的“引入競爭”、“垂直分割”?改革是否一步到位?等三個問題引發廣泛討論。

(3)對電改存在問題缺乏解決思路

“5號文”的制定，其頂層設計能力嚴重不足，對電力系統各環節及各地區的差異欠缺考慮，實行一刀切。

(4)需考慮如何滿足電力系統節能減排要求

近年來，電力系統節能減排要求近年越來越突出，國際經驗表明，以“垂直拆分”和“引入競爭”為主線的電改模式不利于節能減排，為社會提供普遍服務也受到明顯影響。

2國外電力體制改革的模式

2.1法國電改

法國在開放電力市場的同時，卻在很大程度上保留了原有的價格體制，事實上形成了電價的“雙軌制”。

以居民用電戶為例。2007年以后居民用戶確實可以自由選擇當地任何一家供電商的服務。從表面來看，各個供電商提供的套餐大同小異，電費水平相差不大。然而，從價格形成機制來看，如果選擇法國電力公司(EDF)以外的供電商，電費均為市場價，有一定的不確定性;而EDF的電費屬于“監管價”，與改革前的EDF的電價形成機制一脈相承。雖然號稱“監管價”，但實際上并不受法國能源監管委員會的控制。法國政府對電力改革中保留“監管電價”的原因是這樣解釋的：由于法國核電的競爭性，法國電價一直低于歐洲平均水平;而核電資產則是幾十年來法國納稅人“供養”的，不能因為歐盟電力市場一體化而使法國消費者承受與其他歐洲國家一樣的高電價。然而，“監管電價”的存在事實上維系了EDF的壟斷地位，對其他供電商而言很不公平，更與電力改革和市場化的目標相悖。

因此，2010年起法國又啟動了新的一輪電力改革，這一次改革的對象就是“監管電價”，但依然是一個漸進的過程。針對EDF與其他供電商在銷售市場上不平等地位的問題，法國政府還推出了一個“在監管條件下獲取歷史核電”(簡稱ARENH)的特殊政策，有效期一直到2025年。其初衷是讓市場上與EDF競爭的供電商也能分享法國核電的歷史資產所帶來的低價電源，而不只是運營法國核電廠的EDF一家“自發自用”。

總體來看，法國電力改革并不到位，市場化名不符實。法國電力公司雖然不再是法律意義上的壟斷企業，但是卻保留了事實上的壟斷地位。法國能源監管委員會的“獨立性”有限，在事關重大的電價方面只有“建議權”，政府那只看得見的手依然在發電、輸配電和銷售各個環節操縱價格。因此，法國的電力改革飽受歐盟批評，認為法國是歐盟成員國中電力市場化程度最低的國家之一。

2.2電力改革的日本模式

日本的地域性發送配售垂直一體化體制，曾被視為是“壟斷”與“市場化”的完美結合，但在2011年“311大地震”之后，被證明這一模式在應對特大緊急意外時存在缺陷。這自然激發了日本國內醞釀新一輪電力改革，預計這一計劃最遲將在2015年左右展開，耗時約5年，這將是日本自1950年代以來對電力行業最大范圍的重組。這一輪改革的長期走向是自由化和市場化，中期目標是實現“發送電分離”，日本內閣近期已同意將實施發電與輸配電領域分離，并開放民用電力的市場競爭。

“改革必須結合國情”，日本的電力改革模式恐怕無法照搬到中國，但改革手法往往存在相通之處，其在改革過程中堅持定性與定量分析相結合的方式就著實值得借鑒。所謂“定性”，也就是定義改革的性質，電力改革是堅持國有還是私有，堅持政府控制還是走市場化道路，這是一個根本性的問題，這一問題不解決，電力改革就將停留在“治標不治本”的階段。而日本的電力改革是以自由化和市場化為目標。在電力行業內部引入民間競爭的改革，長期都受到擁有巨大政治影響力的電力巨頭阻撓，但福島核電站事故令電力巨頭的游說能力大為削弱，在定價問題上也面臨極大壓力。

同時，由于能源資源匱乏，日本政府對待電力市場化改革的態度也非常謹慎，即在保證有穩定投資和可靠電力供應的前提下進行改革。每次實行電力市場化改革之前都會對“電力法”進行修改，隨后才實行相關改革。在售電側市場放開過程中，日本于1999和2003年兩次修改電力法，于2000和2004年才開始實施相關的改革內容，確保了電力市場化改革的權威性、合法性。這顯然符合日本資源依賴進口、九大區域電網之間不存在資源優化配置的特點。

其次，所謂“定量”也就是在改革時堅持從事實、數據出發。業內普遍評價，日本是目前唯一對電力改革的各種模式做過量化分析的國家，在討論日本電力改革時，日本電力中央研究所對電力公司垂直一體化體制的經濟效益進行過定量分析。結果表明，相對于廠商分離體制，發送電配售一體化體制可以節省4%-14%的費用(家庭電力公司平均為9%)，這一量化分析結果在日本選擇電力改革方向時起到重要的決策參考作用。

同時，日本的電力改革也是電力法與時俱進的過程。1991年至2002年，日本就對1947年制定的《禁止壟斷法》進行了一系列大修改，被視為屬于自然壟斷行業的鐵路、電力、燃氣、通信等行業引入了競爭機制。在這一大背景下，日本又對《電力事業法》進行了3次修改，這一切努力都讓電力市場化改革不斷地深入。