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電改試金石

2013-03-25 10:30:59 財經(jīng)雜志

電力改革延宕十年而未決,堪稱中國改革的一面鏡子,改革的得失興替,均可在鏡中一窺端倪。

簡言之,改革理念是否清晰,改革決心是否堅定,決定了改革進程是否順利。理念清晰、決心堅定,所有的問題都不是問題。反之,所有的不成問題都會成為無法逾越的問題。

20年來,中央文件反復(fù)重申,中國經(jīng)濟改革的目標(biāo),是建立并完善社會主義市場經(jīng)濟體制。何謂建立并完善社會主義市場經(jīng)濟?三句話:把市場建起來,讓價格起作用,政府依法監(jiān)管。前兩句話講的是市場,第三句話講的是法治,合起來就是法治的市場經(jīng)濟。說得再通俗點就是自由競爭的同時必須守規(guī)矩。誰來保證市場主體守規(guī)矩?政府。

2000年6月時任中共中央總書記江澤民對此非常清楚,他用一句話就平息了電力體制要不要改革的爭論——不能既打籃球又吹哨子。當(dāng)時,國家電力公司一統(tǒng)中國電力行業(yè)江山,仍然政企不分,是不掛電力部牌子的電力部。

“不能既打籃球又吹哨子”,這就是市場經(jīng)濟的理念。既然決定了要搞市場經(jīng)濟,就必須厘清政府與市場的邊界,政府既當(dāng)運動員又當(dāng)裁判員,自己先壞了規(guī)矩,如何讓別人守規(guī)矩?

接下來由時任總理朱镕基負責(zé)實施電力改革。他同樣用一句話就平息了電力改革無比復(fù)雜、不可輕舉妄動的阻力——七個常委中有四個學(xué)電的,搞不好電力改革豈不讓人笑話!

這就是改革決心。有決心才能有行動,一年多后電力改革方案(國發(fā)[2002]5號文)出臺——廠網(wǎng)分開、重組電網(wǎng)、競價上網(wǎng)、設(shè)立電監(jiān)會。

廠網(wǎng)分開重組電網(wǎng)是打破壟斷,打破壟斷才能有競爭,有競爭才能有市場。競價上網(wǎng)是要變政府定價為市場定價,完成這個轉(zhuǎn)變價格才能起作用,才能發(fā)揮引導(dǎo)資源配置的杠桿作用。電監(jiān)會就是監(jiān)督各市場主體是否守規(guī)矩的裁判員。

2003年溫家寶繼任總理后,國務(wù)院又出臺了電價改革方案(國辦發(fā)[2003]62號文)、深化電力體制改革的方案(國辦發(fā)[2007]19號文),確立了“發(fā)電、售電價格由市場競爭形成;輸電、配電價格由政府制定”的電價改革目標(biāo),和“加快電力市場建設(shè)、實施輸配分開試點、全面推進電價改革”的電力體制改革總體目標(biāo)。19號文甚至對“十一五”期間的電改任務(wù)給出了時間表。

至此,電力改革的頂層設(shè)計已經(jīng)完善,電改完成理當(dāng)指日可待。然而誰都沒想到,此后六年,電改竟在互相推諉中一事無成。電監(jiān)會認為自己想改革但沒權(quán)力,價格部門認為電網(wǎng)企業(yè)成本不厘清就沒法放棄政府定價,電網(wǎng)企業(yè)認為先改的應(yīng)該是電價而非電網(wǎng),地方政府則認為經(jīng)濟增長是硬道理,不管怎么改,都不能漲電價。

爭執(zhí)聲中,一些原本清晰的問題又變模糊了。比如電是不是商品,要不要遵循市場經(jīng)濟下供求決定價格的規(guī)律?

顯然,沒有頂層執(zhí)行,再好的頂層設(shè)計都白搭!電力體制改革如此,經(jīng)濟體制改革如此,一切改革都是如此!

而頂層執(zhí)行的前提,是清晰的改革理念和堅定的改革決心。如果網(wǎng)上有點牢騷就恨不得把饅頭拉面的價格都管起來,宏觀經(jīng)濟有點波動就投鼠忌器,游說聲音一大就舉棋不定,那只能說明頂層對什么是市場經(jīng)濟認識模糊。沒有認識,何談決心?沒有決心,何談建立和完善市場經(jīng)濟?

電改蹉跎之中,中國迎來領(lǐng)導(dǎo)人交接。新的領(lǐng)導(dǎo)人反復(fù)宣示:改革是中國最大的紅利,要以更大的勇氣和決心推動改革,要把錯裝在政府身上的手換成市場的手,要壯士斷腕、言出必行。

盛哉斯言!拭目以待。

——編者

電力改革雖然自2008年起即陷入停頓,但卻從未淡出人們的視野。隨著新政府的成立,“重啟電改”再次成為輿論焦點。

3月18日,國家電監(jiān)會剛剛摘牌并入國家能源局,一則“最高決策層決心把國家電網(wǎng)公司一拆為五”的傳聞便引發(fā)行業(yè)震蕩。國網(wǎng)系上市公司股價應(yīng)聲大跌,發(fā)電企業(yè)上市公司股價則大漲。

國家電網(wǎng)公司如何定位,的確是電力改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié),但“一拆為五”并非既定方案。

原電監(jiān)會政策法規(guī)部體改處處長劉建平3月初撰文評價三種主要的備選方案,認為電網(wǎng)分拆方案是“收效中、成本高、風(fēng)險中”。“收效中、成本中、風(fēng)險小”的方案是網(wǎng)售分開,剝離電網(wǎng)的售電環(huán)節(jié),輸配環(huán)節(jié)仍保留在電網(wǎng)企業(yè)。“收效大、成本高、風(fēng)險中”的方案是輸配分開,原國家電網(wǎng)公司只負責(zé)跨區(qū)輸電,配售環(huán)節(jié)由以省為單位的獨立配電公司完成。

《財經(jīng)》記者問詢了多名接近決策層的官員和學(xué)者,均被告知:在能源管理機構(gòu)調(diào)整基本到位之前,不可能決策具體選項。

按照國務(wù)院機構(gòu)改革方案,重組后的國家能源局負責(zé)研究并提出能源體制改革的方案建議,具體方案由國家發(fā)改委經(jīng)濟體制綜合改革司擬定,決策權(quán)則在國務(wù)院和中央高層。

據(jù)《財經(jīng)》記者了解,拆分國家電網(wǎng)的方案被熱炒,并非來自決策層“自上而下”的意志,而是來自電力業(yè)內(nèi)人士“自下而上”的推動。

“電力行業(yè)需要新企業(yè),新位置。”一位了解內(nèi)情的人士告訴《財經(jīng)》記者,新能源局的三定方案正在制定,不可能全盤接受原國家電監(jiān)會300人的編制,向企業(yè)分流是必然的選擇。除此之外,五大發(fā)電公司的高層中也有人有向電網(wǎng)公司流動的意愿。

無論如何,新一屆領(lǐng)導(dǎo)班子表達了強烈的改革意愿,在剩下的經(jīng)濟改革“硬骨頭”里,電力改革的理論準(zhǔn)備、輿論準(zhǔn)備、國際經(jīng)驗、國內(nèi)探索都已非常充分,因此相對“好啃”。而在“下嘴”之前仔細梳理檢討過去十年的成敗得失,對未來的改革實踐無疑意義重大。

“主輔分離”縮水

電網(wǎng)科研、電網(wǎng)工程被剔出主輔分離對象,國資委又不顧國家能源局反對批準(zhǔn)國家電網(wǎng)收購上游設(shè)備制造企業(yè),“主輔分離”距最初的改革目標(biāo)大為縮水

電力是影響最大的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè),電力體制也是新中國成立以來各工業(yè)部門中體制變化最多、管理機構(gòu)調(diào)整最多的行業(yè)之一,共進行了十次重大變革,兩設(shè)水電部、三設(shè)電力部,還經(jīng)歷了燃料工業(yè)部、能源部、經(jīng)貿(mào)委、電監(jiān)會、能源局等復(fù)雜的沿革。

上世紀(jì)80年代,電力市場化改革成為全球潮流。因為時常發(fā)生“電荒”,中國政府鼓勵社會集資辦電,多元投資;90年代中后期,中國未并入電網(wǎng)的獨立電廠的裝機容量,約占到當(dāng)時總裝機容量的一半,“電荒”局面大為緩解。

1998年國家電力總公司開始進行“省為實體”的組織結(jié)構(gòu)調(diào)整,即建立省級電力公司,打破原有的大區(qū)電網(wǎng)結(jié)構(gòu)。實踐表明,省公司各自為政,嚴(yán)重影響了電力資源的有效利用。

二灘水電站“棄水事件”正是當(dāng)年省間壁壘的典型案例,成為2002年電力改革的導(dǎo)火索。四川省二灘水電站利用世界銀行貸款建造,是當(dāng)時中國最大的水電站,投產(chǎn)之初即陷入虧損。清華大學(xué)國情研究院主任胡鞍鋼2000年4月撰寫的一份調(diào)研報告顯示,1998年-2000年,二灘水電站實際發(fā)電量僅占其可發(fā)電量的41%。

該事件引起了中國高層的關(guān)注。2000年6月8日,時任中共中央總書記江澤民就此表態(tài)。第一,二灘事件反映的是體制問題,國家電力公司“既打籃球,又吹哨子”造成機會不均等,必須進行改革;第二,授權(quán)國務(wù)院總理朱镕基全權(quán)負責(zé)電力改革。

2002年2月,國務(wù)院頒發(fā)了《關(guān)于印發(fā)電力體制改革方案的通知》,提出“廠網(wǎng)分開、主輔分離、輸配分離、競價上網(wǎng)”的十六字改革方針,成立了電監(jiān)會和國務(wù)院電力體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組。這就是著名的5號文。5號文第一次以國務(wù)院文件的方式明確了電力改革的市場化方向,是指導(dǎo)電改的綱領(lǐng)性文件。

5號文發(fā)布當(dāng)年,即實現(xiàn)了發(fā)電、輸電環(huán)節(jié)的縱向拆分,成立了五大發(fā)電公司,以及國家電網(wǎng)和南方電網(wǎng)兩大輸電公司。在國有獨資的國家電網(wǎng)公司之下,成立了華北、東北、西北、華東、華中五家區(qū)域電網(wǎng)有限責(zé)任公司或股份有限公司。國網(wǎng)公司負責(zé)跨區(qū)域的電力交易和調(diào)度,區(qū)域公司負責(zé)本區(qū)域電網(wǎng)運營。至此,電改開局良好。

“廠網(wǎng)分開”后的任務(wù)是“主輔分離”,這是為了厘清電網(wǎng)運營成本,為下一步的輸配單獨定價做準(zhǔn)備。“主輔分離”的任務(wù)是將電力設(shè)計、修造、施工等輔助性業(yè)務(wù)單位,脫離電網(wǎng)企業(yè)。但由于輔業(yè)單位的界定問題和輔業(yè)職工的安置問題,這項本應(yīng)在2004年完成的改革直到2010年才形成方案。

2004年,電力改革小組向決策層上報“主輔分離”方案,但因輔業(yè)單位反對,發(fā)電企業(yè)反對等原因而擱置。2007年“主輔分離”方案終于在各部委間基本達成一致,暫時保留在電網(wǎng)企業(yè)內(nèi)的電力設(shè)計、施工和修造等企業(yè)與電網(wǎng)企業(yè)分離,與先期剝離的四家電力輔業(yè)單位重組。

2008年初,一場突如其來的雨雪冰凍災(zāi)害使電網(wǎng)受到嚴(yán)重破壞,再次打亂了電力改革的既定方案。國家電網(wǎng)公司強調(diào),送變電和電力設(shè)計對電網(wǎng)建設(shè)和維護事關(guān)重要,影響到重大事件中的搶修及效率,不應(yīng)剝離出電網(wǎng)主業(yè)。這一主張得到了政府的認可。

2010年4月,電力體制改革工作小組召開電網(wǎng)主輔分離工作會,同意送變電施工企業(yè)不再參與主輔分離改革重組,按照這一思路,國資委提出《電網(wǎng)主輔分離及電力設(shè)計、施工企業(yè)一體化方案》(下稱《方案》),國家能源局關(guān)于“電網(wǎng)科研、電網(wǎng)工程施工,即送變電、電網(wǎng)設(shè)備制造、非調(diào)峰調(diào)頻發(fā)電機組的常規(guī)能源等機構(gòu)企業(yè),應(yīng)與電網(wǎng)企業(yè)脫鉤”的建議未得到采納。

送審稿中,《方案》提出“已完成分離的電網(wǎng)企業(yè)不得再從事已分離的業(yè)務(wù)或再投資、控股已分離業(yè)務(wù)的企業(yè)”,對能源局建議分離的輔業(yè)表述含混,僅要求“進一步開放送變電市場,為實現(xiàn)送變電施工領(lǐng)域的公平競爭創(chuàng)造條件”。

電網(wǎng)科研、電網(wǎng)工程等輔業(yè)剔出主輔分離改革后,“主輔分離”演變?yōu)?ldquo;在電力建設(shè)領(lǐng)域的設(shè)計、施工、修造企業(yè)實施改革重組”,這顯然偏離了5號文的方向。2010年2月,國資委不顧國家能源局反對,批準(zhǔn)國家電網(wǎng)收購許繼、平高兩家輸變電設(shè)備企業(yè),國網(wǎng)公司不斷向上游延伸的觸角,在業(yè)內(nèi)引起軒然大波,被視為電力改革的倒退。

2011年9月,在國資委主持下,中國電力建設(shè)集團和中國能源建設(shè)集團兩大輔業(yè)公司掛牌,僅僅將電網(wǎng)企業(yè)中的電力建設(shè)、勘察設(shè)計、施工業(yè)務(wù)重組到上述兩家企業(yè)。

延宕多年并被大打折扣的“輔業(yè)分離”,讓心系改革的業(yè)內(nèi)人士不禁對電力改革的前景感到悲觀。最容易做的環(huán)節(jié)都如此艱難,下一步的輸配環(huán)節(jié)單獨定價豈不是難上加難?



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責(zé)任編輯: 江曉蓓