政策解讀丨貫徹落實能源綠色低碳轉型政策四大關鍵

——訪華北電力大學經濟與管理學院教授袁家海

近日，國家發展改革委、國家能源局發布《關于完善能源綠色低碳轉型體制機制和政策措施的意見》（發改能源〔2022〕206號），以下簡稱《意見》。《意見》作為碳達峰碳中和“1+N”政策體系的重要保障方案之一，是《中共中央 國務院關于完整準確全面貫徹新發展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》《2030年前碳達峰行動方案》在能源領域政策保障措施的具體化。

那么，《意見》將帶來哪些影響？貫徹落實《意見》需要做好哪些工作？帶著這些疑問，中能傳媒記者專訪了華北電力大學經濟與管理學院教授袁家海。

記者：請您談談《意見》出臺的目的及意義？將帶來哪些影響？

袁家海：《意見》是碳達峰碳中和“1+N”政策體系的一個關鍵拼圖，從體制機制完善創新的角度對“能耗雙控、重點減碳、安全替代”工作的穩步推進提出了系統、清晰、明確的建設時序、步驟與重點，旨在構建綠色低碳能源體系的制度“底層構架”。《意見》聚焦能源電力產供儲銷、監管、投資等全過程，涉及終端能源消費、能源開發利用、跨部門協同、電力市場、電力保供等重要轉型保障機制，多層次、多維度、全領域明確了能源電力低碳轉型的“路線圖”，對推動碳減排工作部署具有重要指導作用。

新的低碳發展需求會對既有的能源體制機制產生沖擊，從而產生一些現實問題和負面影響，如部分行業節能減排進程緩慢、新能源消納受阻、區域性短時電力供應不足等。為保障2030年碳達峰目標如期實現，《意見》提出了切實可行且全面的綠色低碳能源轉型體制機制，結合后續將發布的重點行業碳達峰實施方案，引導全社會各行業的低碳發展。在強調綠色低碳轉型之外，《意見》通篇隱含的關鍵詞是“保供”，因為保障能源安全是能源綠色低碳轉型的前提。通過加強能耗“雙控”、終端部門用能清潔替代、新能源開發就地消納、省間能源互濟、供需雙側靈活性資源調配、深化煤電清潔高效轉型、能源電力系統安全協同與應急儲備等措施，提升我國能源自給度和可靠性，并降低用電需求過快增長和“黑天鵝”極端事件對供能安全的沖擊。

記者：您重點關注《意見》中的哪些領域？這些領域提出的相關政策措施應如何貫徹落實？

袁家海：在終端能源利用方面，《意見》強調工業、建筑和交通三大終端用能部門的綠色能源消費，以降低能耗、推進電氣化、能源多級利用、提升節能標準、推廣清潔材料與燃料等方式來引導終端綠色消費，明確控制能耗強度優先于能耗總量控制，新增可再生能源和原料用能不納入能源消費總量控制。預計建筑和交通部門用能仍有較大的增量空間，2030年之后方能實現碳達峰，而工業部門用能增量見頂且清潔能源替代加深，大概率與經濟體整體同步實現碳達峰。需要警惕的是，在非化石能源尚未完全滿足增量需求的情況下，過快的電氣化發展速度會為煤電發展創造客觀條件，緩解終端部門碳排放增長但會增加電力部門的減排負擔。因此，需要采取跨部門協同轉型策略，在能源供需雙側以符合能效和經濟原則的清潔能源綜合替代方式推進全領域穩步碳達峰。

在能源開發利用方面，我國長期采用能源廣域調配的自上而下平衡方式來滿足用能需求，而隨著對新能源需求的不斷提升，分布式開發、就地消納的利用方式將更具普適性。對此，《意見》提出“建設多能互補、就近平衡、以清潔低碳能源為主體的新型能源系統”“探索同一市場主體運營集供電、供熱（供冷）、供氣為一體的多能互補、多能聯供區域綜合能源系統”“大力推進高比例容納分布式新能源電力的智能配電網建設”等重要指導意見，以自上而下與自下而上交互的能源平衡方式來保障我國能源安全、推動綠色低碳能源轉型。這樣既可以實現本地能源清潔開發利用來滿足部分增量需求，也能減少廣域能源網的輸送壓力與用能成本、提升能源供應可靠性。可預見的是，分布式開發就地消納的可再生能源利用將在“十四五”期間迅速發展，而限制其發展的體制機制藩籬必須一一識別、逐個打破。

能源供需的綠色低碳化本質上都是圍繞著清潔電力展開的，《意見》從頂層設計、可再生能源分布式與集中式開發并舉、全國統一電力市場體系、供需雙側靈活性資源建設等方面，進一步完善了新型電力系統的建設方針。其中，全國統一電力市場將有力強化區域間電力資源調配，在省間中長期和現貨交易取得良好進展的基礎上，需要進一步推進省間輔助服務市場的試點推廣，實現送受兩端協同發力消納新能源，結合容量市場的電力資源充裕度保障機制，在保障地方電力基本平衡后，以市場發現價格方式提升區域間電力供應安全的互濟保障能力。同時，分布式能源和需求響應的市場化機制有望發展突破，豐富市場交易品種和系統調節能力，扭合分散式交易與集中式交易來提升市場活力。

記者：《意見》的貫徹落實至關重要，您認為面臨哪些困難？需要做哪些工作？

袁家海：第一，出臺新型電力系統的專題規劃，統籌各類資源的高效協同配置。我國是以電力總體規劃為引領、配套不同電源的專題規劃來構建未來五年內的電力發展路線圖，雖然各配套規劃之間存在一定的銜接性，但各電源品種簡單疊加的“拼盤式”規劃，無法充分實現各類資源的功能協同互補，難以適應以新能源為主體的新型電力系統對大規模靈活調節性資源的需求。“十四五”應立足綜合資源規劃理念，出臺新型電力系統專題規劃，從系統優化角度考慮邊界條件約束，優化電力供應與消費模式，建立“需求場景+資源配置+市場機制+政策保障”模式，有序高效實施新型電力系統建設工作。

第二，完善煤電電量控制與電力潛力釋放機制統籌減碳與保供。作為主力電源的煤電也是高碳電源，長期承擔著基礎保供的重任，也決定了我國電力部門碳達峰時間表。“雙碳”目標的內在要求是控制煤電電量增長，電力安全供應強調的是電力供需的實時平衡。因此，二者共同要求下，需要通過終端用電需求的有效節能、非化石能源的快速發展來滿足用電增量，控制煤電電量增長，近中期應以充分挖掘煤電靈活調節潛力為主要手段、以協同部署其他靈活性資源為重要補充，應對新能源滲透率提升和用電負荷尖峰化所帶來的平衡挑戰，實現電力減碳和安全供應的雙重任務。

第三，提前布局煤電碳捕集技術創新與商業化驗證。碳捕集技術是我國實現能源深度減排的必然選擇，尤其是對工業生產環節、難以替代的化石燃料燃燒、中長期煤電緩解碳約束壓力等將起到關鍵作用。我國存量常規煤電機組的集中建設期是2006~2016年，按照30年運行壽命計算，將在2036~2046年間有序退出，但可能會引發電力供應安全問題，而長期留存又會使得碳排放量居高不下。因此，對其中部分工況良好的機組進行碳捕集改造可以使其以低碳方式繼續服役，平衡減碳與保供需求。在未來碳中和電力系統中，可控穩定的低碳發電資源依然不可或缺，因其不僅能夠提供穩定可靠且可調節的電力輸出，還可以顯著降低深度脫碳的成本、應對突發極端天氣事件，同時煤電摻燒生物質發電耦合碳捕集設施可以提供負排放，很可能成為保障整個能源系統安全脫碳的“壓艙石”。因此，“十四五”期間有必要加快以煤電行業為重點的碳捕集技術研發與商業示范，這樣才能為2030年后有序推進煤電CCS部署提供客觀條件。

第四，因地制宜引導并尊重地方和各用能主體的轉型意愿。能源綠色低碳轉型頂層機制設計完善后，具體工作的實施推進需要地方政府和社會用能主體的積極參與。我國不同區域的資源條件和經濟承受能力、不同用能主體的消費模式和減排措施等存在差異，要以“穩發展”為前提因地制宜采取針對性的轉型方式，利用市場激勵和必要的財政手段來引導地方和用能主體有節奏地推進轉型工作，引導有條件的地方和用能主體率先碳達峰碳中和，但須避免地方性、行業性的“一刀切”管理和違規操作。