近日，國家發(fā)展改革委印發(fā)《天然氣管道運輸價格管理辦法(暫行)》和《天然氣管道運輸定價成本監(jiān)審辦法(暫行)》(以下合并簡稱“《暫行辦法》”)，標志著管道運輸價格管理的新辦法正式落地。這符合國家管網(wǎng)集團成立后管道運輸行業(yè)主體重構(gòu)新形勢的要求，適應(yīng)“全國一張網(wǎng)”的發(fā)展方向，是天然氣市場“管住中間”的進一步深化，順應(yīng)了天然氣市場化改革的需要。

管道運輸是具有自然壟斷屬性的業(yè)務(wù)，服務(wù)和收費要受到政府嚴格監(jiān)管。管道運輸作為連接上游供應(yīng)和下游消費的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，需要實現(xiàn)服務(wù)公平開放、收費公開透明，為上下游市場主體有效銜接和公平競爭提供便利條件，促進天然氣資源流動，發(fā)揮市場在天然氣資源配置中的決定性作用。

《暫行辦法》印發(fā)前，國家發(fā)展改革委進行了多方多輪意見征集和研討，并開展了為期1個月的公開征求意見活動，廣泛聽取社會各界對管道運輸價格管理和成本監(jiān)審新辦法的意見和建議，體現(xiàn)了充分醞釀和公開納諫的政策制定過程。

管道運輸價格管理新辦法適應(yīng)“全國一張網(wǎng)”發(fā)展方向

《暫行辦法》沿用了此前“準許成本加合理收益”的天然氣管輸價格制定原則，即通過核定準許成本、監(jiān)管準許收益確定準許收入，并結(jié)合天然氣管道運輸總周轉(zhuǎn)量核定管道運價率。與2017年開始執(zhí)行的《天然氣管道運輸價格管理辦法(試行)》和《天然氣管道運輸定價成本監(jiān)審辦法(試行)》(以下合并簡稱“《試行辦法》”)相比，《暫行辦法》呈現(xiàn)以下新特點。

一是實行區(qū)域統(tǒng)一運價率。與《試行辦法》規(guī)定一個企業(yè)核定一個運價率不同，《暫行辦法》采用一個區(qū)域核定一個運價率的方法。

根據(jù)我國天然氣市場結(jié)構(gòu)和管道分布情況，以寧夏中衛(wèi)、河北永清、貴州貴陽3個管道關(guān)鍵節(jié)點為界限，將國家管網(wǎng)集團經(jīng)營管道分別劃入西北、西南、東北及中東部4個定價區(qū)域，每個區(qū)域確定一個運價率;新建管道根據(jù)上述節(jié)點劃入相應(yīng)價區(qū)，執(zhí)行所屬價區(qū)運價率，下一監(jiān)管周期納入有效資產(chǎn)統(tǒng)一管理。考慮到西北、西南和東北區(qū)域主要是天然氣供應(yīng)來源地或途徑地，同時經(jīng)濟承受力相對較弱，中東部區(qū)域是天然氣主要消費區(qū)域，經(jīng)濟承受力相對較強，政府在核定各價區(qū)準許收入時，會根據(jù)管道建設(shè)運營成本、未來投資需求和地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展狀況等因素，對各價區(qū)準許收入進行適當統(tǒng)籌平衡。

國家管網(wǎng)集團根據(jù)政府制定的4個區(qū)域運價率以及天然氣入口與出口的路徑和距離，明確用戶的具體管道運輸費用。

二是適當簡化運價率體系。按照一個企業(yè)核定一個運價率的《試行辦法》，國家管網(wǎng)集團運營前，全國已形成了19個不同的企業(yè)運價率。

國家管網(wǎng)集團成立后，原分屬于三大石油公司的主干天然氣管網(wǎng)都歸并到國家管網(wǎng)集團旗下，形成了全國大范圍的統(tǒng)一管道運行系統(tǒng)，但是國家管網(wǎng)集團內(nèi)部還存在15個不同的運價率，這可能導致同一區(qū)域內(nèi)相同走向管道利用出現(xiàn)不平衡狀況，影響資源流動和競爭的形成，因此有必要進行簡化。

但是，如果簡化為一個全國統(tǒng)一的運價率，又將導致西部管道的運輸費用較原來出現(xiàn)較大幅度上漲，進而影響國家戰(zhàn)略性天然氣進口資源的消納。按照天然氣市場結(jié)構(gòu)和管道分布情況進行區(qū)域劃分后，將15個運價率減至4個運價率，既簡化了運價率體系，又保持了管輸費水平的相對穩(wěn)定，構(gòu)建起相對統(tǒng)一的運價體系，為后續(xù)進一步改革奠定了良好基礎(chǔ)。

三是動態(tài)調(diào)整準許收益率。與《試行辦法》中8%的固定準許收益率不同，《暫行辦法》規(guī)定首次核定價格時準許收益率按8%確定，但明確指出后續(xù)會統(tǒng)籌考慮國家戰(zhàn)略要求、行業(yè)發(fā)展需要、用戶承受能力等因素進行動態(tài)調(diào)整，這既保持了政策的銜接和平穩(wěn)過渡，又為未來預留了調(diào)整空間。

管網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施一直被認為是風險較低、回報穩(wěn)定的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)標的，動態(tài)調(diào)整可以更好和資金成本變動等市場因素相協(xié)調(diào)。“十三五”以來我國天然氣管網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施投資和建設(shè)滯后，互聯(lián)互通不足，未來一段時間還需要大力補短板，保持適當?shù)氖找媛仕绞侵С止艿肋\輸行業(yè)投資和建設(shè)的重要手段。

從長遠來看，保持收益率動態(tài)調(diào)整可以對能源系統(tǒng)的協(xié)調(diào)發(fā)展起到引導作用，進而促進能源轉(zhuǎn)型和碳達峰碳中和目標的實現(xiàn)。

四是延長管道折舊年限。《暫行辦法》把天然氣管道折舊年限從原《試行辦法》中規(guī)定的30年延長到40年，并細化了設(shè)備設(shè)施和房屋建筑物等固定資產(chǎn)的折舊年限和殘值率，還規(guī)定無形資產(chǎn)攤銷年限原則上不少于10年，與管道相關(guān)的土地使用權(quán)按40年攤銷。

拉長折舊和攤銷年限符合行業(yè)特點及資產(chǎn)的實際使用情況和經(jīng)濟壽命，可以減少當期折舊和攤銷費用，有利于降低當期管輸費水平，進而有利于降低用氣成本。

五是形成管輸價格標桿。《暫行辦法》適用于確定國家管網(wǎng)集團經(jīng)營的跨省(自治區(qū)、直轄市)天然氣管道運輸價格，其他市場主體經(jīng)營的類似管道原則上按照國家管網(wǎng)集團價格執(zhí)行，所有新投產(chǎn)管道按照所屬價區(qū)運價率執(zhí)行。這將使國家管網(wǎng)集團管輸價格成為管輸行業(yè)價格標桿，對其他市場主體的管道投資和建設(shè)起到鼓勵先進和鞭策落后的作用。

《暫行辦法》對未納入國家管網(wǎng)集團的應(yīng)張線、山西至河南煤層氣管道、內(nèi)蒙至北京煤制氣管道及中石油西南油氣田周邊管網(wǎng)等少數(shù)具有專線性質(zhì)的管道運價率暫未進行調(diào)整，這體現(xiàn)了實事求是的改革精神，有利于保證改革平穩(wěn)過渡。

政策落實及未來改革建議

《暫行辦法》順應(yīng)國家管網(wǎng)集團成立后天然氣市場新形勢要求，提出的漸進改革舉措有利于保障天然氣市場的平穩(wěn)運行。

在落實《暫行辦法》過程中還要同步強化管網(wǎng)規(guī)劃與投資、建設(shè)與運行、管容申請與分配等信息的透明度，確保管輸服務(wù)獲取和利用的公平、公正和公開，提高管輸成本、管輸價格和管輸服務(wù)行業(yè)發(fā)展的可預期性，支持和保障所有市場主體公平參與競爭。

《暫行辦法》提出了管輸價格核定激勵與約束并重的原則，未來在嚴格成本監(jiān)審的同時要健全激勵機制，使得管輸企業(yè)也能夠從節(jié)約項目投資、優(yōu)化運輸路徑、提高運行效率和降低運輸成本中與用戶共享收益。

在總結(jié)《暫行辦法》區(qū)域統(tǒng)一運價率實施效果的基礎(chǔ)上，結(jié)合國家管網(wǎng)集團省級天然氣管網(wǎng)整合情況，未來可以考慮在管網(wǎng)密度較高、互聯(lián)互通較強、路徑多元復雜的中東部部分區(qū)域探索區(qū)域統(tǒng)一管輸費，簡化管輸服務(wù)使用條件，降低管輸服務(wù)使用成本，促進供氣企業(yè)、用氣企業(yè)及供用氣企業(yè)之間的市場公平競爭，便利天然氣資源自由流動，推動區(qū)域天然氣市場價格標桿盡早形成，發(fā)揮市場在天然氣資源配置中的決定性作用。

(作者系北京燃氣研究院副院長，北京燃氣研究院政策研究部部長)