兩會期間，全國政協(xié)委員、全國政協(xié)社會和法制委員會駐會副主任呂忠梅建議，在新制定的《土壤污染防治法》中建立生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，以解決這項(xiàng)重大改革推進(jìn)目前無法可依的“燃眉之急”。

依據(jù)2017年底中辦、國辦印發(fā)的《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》（以下簡稱《方案》），生態(tài)環(huán)境損害賠償制度2018年1月1日起在全國試行。呂忠梅說，這意味著我國將形成生態(tài)環(huán)境保護(hù)的“國益訴訟”“公益訴訟”“私益訴訟”并行，行政磋商與司法裁判相互銜接的多層次、多元化糾紛解決機(jī)制。《方案》作為政策性文件，雖然對“生態(tài)環(huán)境損害”“生態(tài)損害賠償責(zé)任”等概念有所涉及，但沒有也不能從法律角度予以界定，使得這項(xiàng)重大改革目前缺乏法律依據(jù)。

作為一項(xiàng)新的法律責(zé)任制度，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度目前處于“立法空白”狀態(tài)

根據(jù)《方案》的相關(guān)規(guī)定，呂忠梅認(rèn)為，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度是一種新型法律責(zé)任制度。從行為構(gòu)成上看，對生態(tài)環(huán)境的侵害行為與傳統(tǒng)民法上的侵權(quán)在侵害主體、侵害利益、侵害后果上都有明顯不同；從責(zé)任性質(zhì)上看，生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任是一種防御責(zé)任，而非民法上的填補(bǔ)責(zé)任；從救濟(jì)途徑上看，生態(tài)損害賠償訴訟不同于由法律授權(quán)人民檢察院、環(huán)保團(tuán)體提起的公益訴訟，是代表國家以所有權(quán)人身份提起的國家利益訴訟。

目前，我國還沒有任何法律對于這種新型法律責(zé)任做出規(guī)定，這意味著現(xiàn)行法律制度無法適用于處理生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛，迫切需要建立專門的環(huán)境侵害責(zé)任制度。

建立完善的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，需要民法典等多項(xiàng)立法系統(tǒng)推進(jìn)

黨的十九大報(bào)告提出了完善以憲法為核心的中國特色社會主義立法體系的工作任務(wù)，為建立生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的法律依據(jù)提供了良好契機(jī)。但建立完善

的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，是一個(gè)系統(tǒng)工程，呂忠梅建議從以下幾方面考慮：

首先，《民法總則》規(guī)定的“綠色原則”，為建立生態(tài)環(huán)境損害賠償制度提供了良好基礎(chǔ)。應(yīng)結(jié)合《生態(tài)文明體制改革方案》提出“健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度”的要求，在民法典物權(quán)編中，規(guī)定物權(quán)行使的環(huán)境保護(hù)具體要求和普遍限制，完善國家自然資源所有權(quán)制度，對相鄰關(guān)系和地役權(quán)制度予以綠色改造，創(chuàng)設(shè)“資源利用權(quán)”，明確生態(tài)環(huán)境及其重要要素的“公共財(cái)產(chǎn)”地位、增設(shè)“公物”制度等。

其次，我國現(xiàn)行法律并未對生態(tài)環(huán)境損害作出界定，《環(huán)境保護(hù)法》籠統(tǒng)規(guī)定了“損害”并將其引至《侵權(quán)責(zé)任法》，法律適用實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)問題很多。為解決法律適用問題，《水污染防治法》在修改時(shí)采取了不完全引至《侵權(quán)責(zé)任法》的做法，但依然未能明確生態(tài)環(huán)境損害的概念。

為此，應(yīng)啟動專門環(huán)境責(zé)任立法工作，明確環(huán)境侵害的各種法律后果，建立系統(tǒng)的專門環(huán)境法律責(zé)任制度，為生態(tài)環(huán)境損害提供完整的法律依據(jù)。

在土壤立法中首先建立生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，必要且可行

建立完善的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度涉及多部法律的制定和修改，需要假以時(shí)日。針對目前改革已經(jīng)全面推開，急需提供法律支撐的情況，呂忠梅認(rèn)為可以考慮在已經(jīng)列入2018年立法計(jì)劃的《土壤污染防治法》中，規(guī)定生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任，首先建立生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，保證改革“于法有據(jù)”。

一是《方案》規(guī)定的適用于生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)母鞣N情形，絕大多數(shù)與土地利用行為有關(guān)，在《土壤污染防治法》中規(guī)定生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，是非常必要且可行的。

二是在《土壤污染防治法（草案）》法律責(zé)任一章，專門規(guī)定生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任并明確適用原則，作為一條。為人民法院出臺相關(guān)司法解釋提供法律依據(jù)，由司法機(jī)關(guān)進(jìn)一步明確訴訟程序以及法律適用的特殊規(guī)則，以確保生態(tài)文明體制改革有效、有序推進(jìn)。