本文為史丹主持的《我國能源行業(yè)稅費(fèi)及國際比較》課題研究報(bào)告中的部分內(nèi)容。課題組成員付敏杰、汪崇金參與本文相關(guān)內(nèi)容的撰寫與研究。

1 我國稅制構(gòu)成及其改革進(jìn)程

我國現(xiàn)行的稅類有五種：流轉(zhuǎn)稅類、所得稅類、資源稅類、財(cái)產(chǎn)稅類、行為稅類，共有18個稅種：增值稅、消費(fèi)稅、營業(yè)稅、關(guān)稅；企業(yè)所得稅、個人所得稅；資源稅、耕地占用稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅；房產(chǎn)稅、契稅、車船稅、城市房地產(chǎn)稅、車船使用牌照稅和船舶噸稅；印花稅、城市維護(hù)建設(shè)稅，固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅等。

改革開放以來，我國稅制進(jìn)行了三次重大改革。1984年工商稅制全面改革設(shè)置的稅種分為五類、25個稅種，并奠定了今天稅制的主要格局。改革核心是利改稅，國有企業(yè)由上繳利潤改為上繳稅收。1994年實(shí)行分稅制改革，分稅制改革主要包括工商稅制改革、稅收分享改革和征管體制改革。改革流轉(zhuǎn)稅，對商品的生產(chǎn)、批發(fā)、零售和進(jìn)口環(huán)節(jié)全面實(shí)行增值稅。改革所得稅和其他稅種等，最終形成18個稅種，建立與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的稅收體制。

2014年財(cái)稅改革的目標(biāo)是建立“有利于科學(xué)發(fā)展、社會公平、市場統(tǒng)一的稅收制度體系”，改革重點(diǎn)鎖定六大稅種，包括增值稅、消費(fèi)稅、資源稅、環(huán)境保護(hù)稅、房地產(chǎn)稅、個人所得稅。增值稅改革目標(biāo)是按照稅收中性原則，建立規(guī)范的消費(fèi)型增值稅制度。廢止?fàn)I業(yè)稅制度，全面實(shí)施增值稅，完善消費(fèi)稅制度。調(diào)整征收范圍，優(yōu)化稅率結(jié)構(gòu)，改進(jìn)征收環(huán)節(jié)，增強(qiáng)消費(fèi)稅的調(diào)節(jié)功能。消費(fèi)稅改革的基本原則是“三高”，高耗能、高污染和高檔消費(fèi)品，這些要納入消費(fèi)稅的征收范圍。

2015年2月1日起，電池、涂料被列入消費(fèi)稅征收范圍，在生產(chǎn)、委托加工和進(jìn)口環(huán)節(jié)征收，適用稅率均為4%。同時對國家支持的無汞原電池、金屬氫化物鎳蓄電池、鋰原電池、鋰離子蓄電池、太陽能電池、燃料電池和全釩液流電池等采取了暫緩或免征措施。

加快煤炭資源稅改革。推進(jìn)資源稅從價計(jì)征改革，逐步將資源稅擴(kuò)展到水流、森林、草原、灘涂等自然生態(tài)空間，建立環(huán)境保護(hù)稅制度。按照重在調(diào)控、清費(fèi)立稅、循序漸進(jìn)、合理負(fù)擔(dān)、便利征管的原則，將現(xiàn)行排污收費(fèi)改為環(huán)境保護(hù)稅，進(jìn)一步發(fā)揮稅收對生態(tài)環(huán)境保護(hù)的促進(jìn)作用。

加快房地產(chǎn)稅立法并適時推進(jìn)改革，立法先行，扎實(shí)推進(jìn)。探索逐步建立綜合與分類相結(jié)合的個人所得稅制，抓緊修訂《稅收征管法》等。

2 石油行業(yè)財(cái)稅政策及改革思路

表1 中國石油行業(yè)主要稅費(fèi)一覽表

我國現(xiàn)行的18個稅種中，所有稅種都適用于石油行業(yè)。增值稅、消費(fèi)稅、營業(yè)稅、關(guān)稅、企業(yè)所得稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、耕地占用稅、土地增值稅等是石油稅制的主體。在公司繳納的稅費(fèi)中，稅收占75%左右，行政性收費(fèi)占25%。其中石油特別收益金在行政收費(fèi)中的占比最高，且為中央100%獨(dú)享，礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)則是中央地方各享有50%。

表2

圖1IEA能源價格與稅收——2013年第4季度：車用柴油，圖2高級無鉛汽油，（中95號）和輕燃料油

世界主要產(chǎn)油國的石油稅費(fèi)基本上由兩大部分構(gòu)成:一是適用于所有工業(yè)企業(yè)的普通稅費(fèi)，如所得稅等；二是油氣礦業(yè)特有的稅費(fèi)，如權(quán)利金、資源租金稅、礦業(yè)權(quán)租金等。

石油行業(yè)財(cái)稅政策存在的問題，有一般性財(cái)稅政策問題，也石油行業(yè)的特殊問題。特殊性問題，現(xiàn)有的特別經(jīng)營制度，一是起征點(diǎn)太低，累進(jìn)級次過多。我國起征點(diǎn)是7億，2015年國家已經(jīng)把石油特別收益金征收比率的原油價格從原來的50和55美元一桶提高到65美元一桶。二是生產(chǎn)成本由國內(nèi)市場決定，但“暴利稅”——特別收益金采用美元標(biāo)價，由美國和美元決定。由于成本是按人民幣計(jì)算，會把美元匯率的波動、變化轉(zhuǎn)移到國內(nèi)。建議原油成本將美元換算成人民幣，通過實(shí)際測算來推測石油企業(yè)利潤零界點(diǎn).半年左右調(diào)整一次較為妥當(dāng)。借鑒其他國家從大宗資源產(chǎn)品中提取公共收入的方式（智利的銅礦與結(jié)構(gòu)預(yù)算），通過區(qū)分產(chǎn)品價格的暫時變化和永久變化，用永久變化來確定特別收益金征收與支出的合理范圍，防止公共財(cái)政收入因稅基不穩(wěn)定而出現(xiàn)大幅波動，影響經(jīng)濟(jì)安全。從長遠(yuǎn)來看，建議將石油特別收益金改革用途為開放性市場下的能源安全基金。

建議石油稅費(fèi)改革，簡化稅制，正稅清費(fèi)，實(shí)現(xiàn)涉油收費(fèi)清理與歸并涉石油企業(yè)收費(fèi)多而雜，收費(fèi)結(jié)構(gòu)過于復(fù)雜。除了所有的企業(yè)稅收以外，各種收費(fèi)項(xiàng)目更多體現(xiàn)了既有的部門利益，而不是按照稅種性質(zhì)來劃分。稅費(fèi)重復(fù)，征稅又收費(fèi)。資源稅所提倡的資源有償使用，探礦權(quán)使用費(fèi)、探礦權(quán)價款和采礦權(quán)使用費(fèi)、采礦權(quán)價款也存在一定程度的重復(fù)問題，雖然后者具有一定的使用者付費(fèi)性質(zhì)。建議研究以上四種收費(fèi)的歸并措施，能與資源稅合并的要用于合并。

厘清收支政策，減少補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠項(xiàng)目類別。企業(yè)被征收各種稅費(fèi)的同時，企業(yè)也在接受著名目繁多的補(bǔ)貼，補(bǔ)貼過多意味著政府對企業(yè)經(jīng)營干預(yù)過多。2537家A股上市公司公布的2014年半年報(bào)顯示，共有2235家上市公司收到政府補(bǔ)貼，占比達(dá)88.1%，2013年95%的上市公司累計(jì)獲取1120億的財(cái)政補(bǔ)助。上市公司年報(bào)中披露出中石油、中石化獲得高達(dá)政府上百億的補(bǔ)貼，被媒體戲稱為“補(bǔ)貼之王”。這也側(cè)面反映出政府補(bǔ)貼是對宏觀經(jīng)濟(jì)的一個干擾，石油行業(yè)的財(cái)稅政策仍需進(jìn)一步理順，這些上市企業(yè)一旦進(jìn)入發(fā)達(dá)國家市場，必然會成為國外反傾銷、反補(bǔ)貼的調(diào)查對象，最終補(bǔ)貼給企業(yè)的財(cái)政支出會被征收反補(bǔ)貼、反傾銷稅，變成競爭對手的財(cái)政收入。

恢復(fù)石油資源型產(chǎn)品的一般特征，更加科學(xué)的區(qū)分企業(yè)社會責(zé)任和財(cái)政支出責(zé)任，減少企業(yè)辦社會支出。石油行業(yè)具有諸多稅收優(yōu)惠和財(cái)政補(bǔ)貼的原因，在于其承擔(dān)了過多的政策業(yè)務(wù)，而補(bǔ)貼是專門針對政策業(yè)務(wù)進(jìn)行的。企業(yè)辦社會這個長期以來一直存在的頑癥，今天在很多石油企業(yè)依然存在著，尤其是石油城和資源枯竭地區(qū)，企業(yè)辦社會不同于企業(yè)社會責(zé)任。建議改變現(xiàn)有市場業(yè)務(wù)和政策業(yè)務(wù)合而為一的現(xiàn)狀，分離政策業(yè)務(wù)和經(jīng)營業(yè)務(wù)實(shí)體，在石油企業(yè)之外成立專門的石油政策類公司來執(zhí)行政策業(yè)務(wù)，不再以盈利為目標(biāo)。

3天然氣行業(yè)稅費(fèi)及其改革

我國現(xiàn)行天然氣行業(yè)稅制種類有流轉(zhuǎn)稅類（增值稅、消費(fèi)稅、關(guān)稅）、所得稅類（所得稅）、資源稅類（資源稅、礦區(qū)使用費(fèi)、礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)、探礦權(quán)使用費(fèi)、采礦權(quán)使用費(fèi)、探礦權(quán)價款、采礦權(quán)價款）、財(cái)產(chǎn)行為稅類（房產(chǎn)稅、車船稅、印花稅、契稅）、特殊稅類（城市維護(hù)建設(shè)稅及教育費(fèi)附加、車輛購置稅、耕地占用稅）。

天然氣是一個清潔的化石能源，天然氣體現(xiàn)了我國財(cái)稅政策的支持，最直接的體現(xiàn)就是稅收的優(yōu)惠。增值稅——石油液化氣、天然氣等的增值稅稅率為13%，而增值稅基本稅率為17%，體現(xiàn)了對天然氣行業(yè)的支持。還有進(jìn)口天然氣增值稅返還政策。近年來，進(jìn)口天然氣進(jìn)銷價格倒掛給石油公司造成巨大損失，2011年8月1日，財(cái)政部、海關(guān)總署、國家稅務(wù)總局下發(fā)《關(guān)于對2011–2020年期間進(jìn)口天然氣及2010年底前“中亞氣”項(xiàng)目進(jìn)口天然氣按比例返還進(jìn)口環(huán)節(jié)增值稅有關(guān)問題的通知》，規(guī)定了進(jìn)口環(huán)節(jié)增值稅按項(xiàng)目進(jìn)口天然氣價格和國家天然氣銷售定價的倒掛比例予以返還。

營業(yè)稅改征增值稅——“營改增”在現(xiàn)行增值稅17%標(biāo)準(zhǔn)稅率和13%低稅率基礎(chǔ)上，新增11%和6%兩檔低稅率。租賃有形動產(chǎn)等適用17%稅率，通運(yùn)輸業(yè)、建筑業(yè)等適用11%稅率，其他部分現(xiàn)代服務(wù)業(yè)適用6%稅率。管道運(yùn)輸業(yè)稅率由營業(yè)稅稅制下的3%提高到增值稅稅制下的11%，稅負(fù)增加明顯。《營改增試點(diǎn)過渡政策的規(guī)定》試點(diǎn)納稅人中的一般納稅人提供管道運(yùn)輸服務(wù)，對其增值稅實(shí)際稅負(fù)超過3%的部分實(shí)行增值稅即征即退政策。

所得稅——內(nèi)資和外資天然氣生產(chǎn)企業(yè)均適用25%的所得稅率，取得規(guī)定的所得非居民企業(yè)，適用20%的稅率。而一般所得稅率為33%。購置環(huán)保、節(jié)能節(jié)水、安全生產(chǎn)專用設(shè)備企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策，企業(yè)綜合利用資源，生產(chǎn)符合國家產(chǎn)業(yè)政策規(guī)定的產(chǎn)品所取得的收入，可以在計(jì)算應(yīng)納稅所得額時減計(jì)收入。環(huán)境保護(hù)、節(jié)能節(jié)水和安全生產(chǎn)專用設(shè)備，可以按專用設(shè)備投資額的10%抵免當(dāng)年企業(yè)所得稅應(yīng)納稅額；企業(yè)當(dāng)年應(yīng)納稅額不足抵免的，可以向以后年度結(jié)轉(zhuǎn)，但結(jié)轉(zhuǎn)期不得超過5個納稅年度。從事開采石油、天然氣的礦產(chǎn)資源油氣企業(yè)在開始商業(yè)性生產(chǎn)前發(fā)生的費(fèi)用和有關(guān)固定資產(chǎn)的折耗、攤銷、折舊方法有專門優(yōu)惠規(guī)定。

西部大開發(fā)企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策——石油集團(tuán)、石化集團(tuán)所屬企業(yè)發(fā)生的用于企業(yè)礦區(qū)所在地市政、公交、環(huán)衛(wèi)、非義務(wù)教育、醫(yī)療、自有供暖、社區(qū)管理等社會性支出，可以在當(dāng)期計(jì)算應(yīng)納稅所得額時據(jù)實(shí)扣除。

資源稅——2010年新疆試點(diǎn)還明確了如下稅收優(yōu)惠政策：“納稅人有下列情形之一的，免征或者減征資源稅：一是油田范圍內(nèi)運(yùn)輸稠油過程中用于加熱的原油、天然氣，免征資源稅。二是稠油、高凝油和高含硫天然氣資源稅減征40%。三是三次采油資源稅減征30%。”石油、天然氣資源稅，稅率為銷售額的5%-10%。

關(guān)于非常規(guī)天然氣的稅收優(yōu)惠。

煤層氣：

增值稅優(yōu)惠：中聯(lián)煤層氣有限責(zé)任公司及其國內(nèi)外合作者，在我國境內(nèi)進(jìn)行煤層氣勘探開發(fā)項(xiàng)目，進(jìn)口國內(nèi)不能生產(chǎn)或國內(nèi)產(chǎn)品性能不能滿足要求，并直接用于勘探開發(fā)作業(yè)的設(shè)備、儀器、零附件、專用工具，免征進(jìn)口關(guān)稅和進(jìn)口環(huán)節(jié)增值稅。《關(guān)于“十二五”期間煤層氣勘探開發(fā)項(xiàng)目進(jìn)口物資免征進(jìn)口稅收的通知》（財(cái)關(guān)稅〔2011〕30號），對“十二五”期間，在我國境內(nèi)進(jìn)行煤層氣勘探開發(fā)項(xiàng)目免征進(jìn)口關(guān)稅和進(jìn)口環(huán)節(jié)增值稅做了規(guī)定。

所得稅扣除方面——對獨(dú)立核算的煤層氣抽采企業(yè)購進(jìn)的煤層氣抽采泵、鉆機(jī)、煤層氣監(jiān)測裝置、煤層氣發(fā)電機(jī)組、鉆井、錄井、測井等專用設(shè)備，統(tǒng)一采取雙倍余額遞減法或年數(shù)總和法實(shí)行加速折舊；對獨(dú)立核算的煤層氣抽采企業(yè)利用銀行貸款或自籌資金從事技術(shù)改造項(xiàng)目國產(chǎn)設(shè)備投資，其項(xiàng)目所需國產(chǎn)設(shè)備投資的40%可從企業(yè)技術(shù)改造項(xiàng)目設(shè)備購置當(dāng)年比前—年新增的企業(yè)所得稅中抵免。對煤層氣抽采企業(yè)的增值稅一般納稅人抽采銷售煤層氣先征后退的增值稅稅款不再征收企業(yè)所得稅。但是，對其他非常規(guī)油氣卻沒有類似的規(guī)定。

煤層氣資源稅費(fèi)方面——2007年2月7日，財(cái)政部、國家稅務(wù)總局下發(fā)《關(guān)于加快煤層氣抽采有關(guān)稅收政策問題的通知》（財(cái)稅［2007］16號），通知第五條規(guī)定，對地面抽采煤層氣暫不征收資源稅。第十五條規(guī)定，對地面直接從事煤層氣勘查開采的企業(yè)，2020年前可按國家有關(guān)規(guī)定申請減免探礦權(quán)使用費(fèi)和采礦權(quán)使用費(fèi)。

財(cái)政補(bǔ)貼——對煤層氣民用燃?xì)獾冗M(jìn)行適當(dāng)補(bǔ)貼，中央按0.12元/立方米煤層氣(折純)標(biāo)準(zhǔn)對煤層氣開采企業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼，企業(yè)開采煤層氣用于發(fā)電的部分，不享受補(bǔ)貼政策。煤層氣（煤礦瓦斯）電廠上網(wǎng)電價，比照國家發(fā)展改革委制定的《可再生能源發(fā)電價格和費(fèi)用分?jǐn)偣芾碓囆修k法》中生物質(zhì)發(fā)電項(xiàng)目上網(wǎng)電價。補(bǔ)貼電價標(biāo)準(zhǔn)為每千瓦時0.25元。發(fā)電項(xiàng)目自投產(chǎn)之日起，15年內(nèi)享受補(bǔ)貼電價。

頁巖氣：

2011年底國土資源部批準(zhǔn)頁巖氣成為獨(dú)立礦種。2012年3月13日，國家發(fā)展改革委、財(cái)政部、國土資源部、國家能源局印發(fā)《頁巖氣發(fā)展規(guī)劃（2011—2015年）》（發(fā)改能源〔2012〕612號）。《規(guī)劃》提出，參照煤層氣財(cái)政補(bǔ)貼政策，研究制定頁巖氣具體補(bǔ)貼政策；依法取得頁巖氣探礦權(quán)采礦權(quán)的礦業(yè)權(quán)人或探礦權(quán)采礦權(quán)申請人可按照相關(guān)規(guī)定申請減免頁巖氣探礦權(quán)和采礦權(quán)使用費(fèi)；對頁巖氣勘探開發(fā)等鼓勵類項(xiàng)目項(xiàng)下進(jìn)口國內(nèi)不能生產(chǎn)的自用設(shè)備（包括隨設(shè)備進(jìn)口的技術(shù)），按有關(guān)規(guī)定免征關(guān)稅等。

天然氣的國際采油，財(cái)稅的水平跟國際上的比較，與石油價格不同，不同國家或地區(qū)的天然氣價格差距頗大，稅收在其中所占的份額也明顯不同。與俄羅斯、美國油氣企業(yè)稅收負(fù)擔(dān)相比，我國油氣企業(yè)稅負(fù)負(fù)擔(dān)大抵居于中等水平。但我國油氣行業(yè)的稅費(fèi)體系相對較為復(fù)雜，涉及的稅金、行政性收費(fèi)多，其中，增值稅、消費(fèi)稅等流轉(zhuǎn)稅占比較大，企業(yè)所得稅以及適用油氣行業(yè)的礦區(qū)使用費(fèi)、探礦采礦價款、礦業(yè)權(quán)登記費(fèi)等特殊稅費(fèi)所占份額均小。

天然氣財(cái)稅政策存在的問題與改革建議：

（1）企業(yè)所得稅在鼓勵天然氣行業(yè)投資、研發(fā)方面優(yōu)惠不夠、激勵不足，有進(jìn)一步調(diào)整的空間。第一，在研發(fā)費(fèi)用扣除方面，現(xiàn)行的研發(fā)費(fèi)用扣除政策往往因立項(xiàng)門檻高、限制條件多，而在執(zhí)行過程中難以落實(shí)到位；第二，我國所得稅法沒有專門針對天然氣行業(yè)加速折舊和投資抵免的規(guī)定，加速折舊也是針對特定的固定資產(chǎn)，并且對企業(yè)享受加速折舊和投資抵免規(guī)定了限制條件。

（2）相對于其它國家而言，我國政府對鼓勵天然氣進(jìn)口的政策優(yōu)惠力度仍有不足。以英國為例，自從2011年起，英國對進(jìn)口天然氣開始免征增值稅。當(dāng)前進(jìn)口的液化天然氣較國內(nèi)價格差距較大，可考慮減免天然氣進(jìn)口環(huán)節(jié)增值稅，從而能降低進(jìn)口天然氣的成本，進(jìn)而縮小進(jìn)口氣與國產(chǎn)氣之間的價格差距，鼓勵對海外天然氣資源的合理利用。

（3）經(jīng)過20年的耕耘，中國油氣企業(yè)已在中亞、中東、非洲等六大地區(qū)近40個國家開發(fā)了200多個投資項(xiàng)目。油氣生產(chǎn)經(jīng)營本身就具有較高的風(fēng)險，對于“走出去”的油氣田企業(yè)，項(xiàng)目所在國政治局勢的不確定性會進(jìn)一步加大生產(chǎn)經(jīng)營風(fēng)險。現(xiàn)有的優(yōu)惠只是杯水車薪。對于此類風(fēng)險，不僅需要油氣企業(yè)自身通過有效的海外項(xiàng)目風(fēng)險管理及保險操作避免和化解，也需要政府出臺更具針對性的、更大幅度的稅收優(yōu)惠或稅收減免政策。

（4）我國天然氣資源中低品位資源占一半左右，有效開發(fā)非常規(guī)天然氣對我國天然氣產(chǎn)量持續(xù)增長十分重要。對于非常規(guī)天然氣，除煤層氣之外，我國尚未形成專門的、穩(wěn)定的優(yōu)惠財(cái)稅政策，盡管形成了若干規(guī)劃，但涉及的財(cái)稅政策還需要進(jìn)一步落實(shí)，使之長期化、法規(guī)化。

（史丹：中國社會科學(xué)院工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所）